II SA/Bd 393/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 393/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie J., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Jak stwierdził organ odwoławczy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie oraz prawidłowo przyjął, że wobec wnioskodawcy nie może zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Uwzględniono bowiem, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., przy czym odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określanych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast wniosek T. G. o wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części jego nieruchomości, oznaczony datą [...] kwietnia 2008 r. wpłynął do organu [...] kwietnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] T. G. zakwestionował zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, podnosząc iż wnosi skargę w celu otrzymania odszkodowania za zabrany grunt. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. Zaskarżoną decyzję należało uchylić, jednak z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienie skarżącego do ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowią przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na podstawie wymienionego artykułu doszło z dniem 1 stycznia 1999 r. do przeniesienia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności określonych w nim nieruchomości, to jest nieruchomości pozostających dnia 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1). Przejęcie własności odbywa się za odszkodowaniem, które zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących dnia 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a w odniesieniu do pozostałych dróg – Skarb Państwa. Skoro zaś do przeniesienia na rzecz Powiatu [...] własności nieruchomości należących do skarżącego, doszło z mocy samego prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r., to wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - terminu do składania wniosków o odszkodowanie oznacza, iż skarżący nie mógł skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r., jego roszczenie o odszkodowanie wygasło. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1746/06 Lex nr 337035 i wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1/06, Lex 219247 i Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00, OSNC 2003 r. z. 9, poz. 120) podkreśla się, że chociaż przepis art. 73 ust. 1 ustawy wywołuje skutki cywilnoprawne w postaci przejścia prawa własności, to z faktu, iż podstawą do ujawnienia w Księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody, wynika, że do wylegitymowania się przez podmiot, który powołuje się na takie nabycie nieruchomości i w związku z tym prawo do odszkodowania konieczne jest okazanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogi publiczne na rzecz tych podmiotów. Zatem bez takiej decyzji, mającej deklaratoryjny charakter, nie jest też możliwe przyznanie uprawnionemu pomiotowi odszkodowania w trybie art. 73 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podnieść należy, że jakkolwiek legitymowanie się przedmiotową decyzją jest warunkiem przyznania odszkodowania to nie stanowi to warunku wszczęcia postępowania w przedmiocie jego uzyskania. Jednocześnie skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1/06, że uzyskanie deklaratoryjnej decyzji, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również wskazana zostanie wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie zaś w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) do czasu rozstrzygnięcia owego zagadnienia wstępnego. Zaniechanie przez skarżącego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jest do końca 2005 r., uniemożliwiło organowi pozytywne rozpatrzenie go, pomimo skorzystania z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez Wojewodę [...] deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnych nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. Inaczej mówiąc przekroczony w niniejszej sprawie materialnoprawny termin determinował rozstrzygnięcie organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zakończonej wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. (OTK-A 2004/7/66), orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzając, iż chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a zatem dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie tego prawa. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż należy mieć na względzie szczególny charakter uwłaszczenia przewidzianego w art. 73 ustawy wprowadzającej, a mianowicie to, że "kwestionowana regulacja jest aktem jednorazowym, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości)." Wprawdzie Trybunał kontrolował zgodność art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z Konstytucją RP w związku z zakwestionowaniem przez autorów skargi konstytucyjnej odroczenia tym przepisem terminu początkowego składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotem analizy Trybunału była cała regulacja przepisu art. 73 ust. 4, w tym też problemu końcowego terminu składania wniosków o odszkodowanie. Termin materialnoprawny przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę prawa do odszkodowania, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie podlega przedłużeniu ani przywróceniu, a wraz z jego upływem roszczenie wygasa, w związku z czym niewątpliwie przekroczenie przez stronę wskazanego terminu winno skutkować wydaniem niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Jednak rozstrzygnięcie to musi uwzględniać charakter prawny zaistniałej przeszkody pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Skoro uchybienie terminowi materialnoprawnemu powoduje wygaśnięcie prawa (lub obowiązku) o charakterze materialnym wynikającego z danego unormowania, a zatem stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany z uwagi na brak przedmiotu postępowania, wobec czego nie może być wydana ani pozytywna, ani negatywna decyzja (brak jest podstaw do konkretyzacji normy prawa materialnego), przeto w razie wszczęcia postępowania administracyjnego postępowanie takie winno być na etapie I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzone. W razie zaś orzekania w takiej sprawie przez organ odwoławczy, winno zapaść rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa – alternatywa druga. Uznając w związku z powyższym, że zaskarżona decyzja, będąca wynikiem wadliwej interpretacji skutków upływu terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zapadła z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mającym istotny wpływ na treść tejże decyzji, orzeczono - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - jak w sentencji wyroku.