I OSK 1490/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 393/09 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i oddala skargę, 2. zasądza od T. G. na rzecz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego kwotę 220,00 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 393/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi T. G. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. T. G. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ż. o wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia przez Powiat Ż. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w obrębie J., gmina Ł. oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Ż. zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania celem uzyskania decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego potwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski stwierdził nabycie przez Powiat Ż. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta Ż. po rozpoznaniu wniosku T. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm. – powoływanej dalej jako Przepisy wprowadzające) w związku z czym brak jest normy, która konstytuowałaby uprawnienie byłego właściciela nieruchomości zajętych pod drogi publiczne do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w trybie wymienionego przepisu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie oraz prawidłowo przyjął, że wobec wnioskodawcy nie może zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Uwzględniono bowiem, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., przy czym odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określanych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast wniosek T. G. o wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia przez Powiat Ż. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części jego nieruchomości, opatrzony datą [...] kwietnia 2008 r. wpłynął do organu [...] kwietnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. G. zakwestionował zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, podnosząc iż wnosi skargę w celu otrzymania odszkodowania za "zabrany grunt". Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kształtującą uprawnienie skarżącego do ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowią przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Na tej podstawie doszło z dniem 1 stycznia 1999 r. do przeniesienia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności określonych w nim nieruchomości, to jest nieruchomości pozostających do dnia 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1). Przejęcie własności odbywa się za odszkodowaniem, które zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących dnia 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a w odniesieniu do pozostałych dróg – Skarb Państwa. Skoro zaś do przeniesienia na rzecz Powiatu Ż. własności nieruchomości należących do skarżącego, doszło z mocy samego prawa już z dniem 1 stycznia 1999 r., to wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających terminu do składania wniosków o odszkodowanie oznacza, iż skarżący nie mógł skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r., jego roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zdaniem Sądu zaniechanie przez skarżącego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4, to jest do końca 2005 r., uniemożliwiło organowi pozytywne rozpatrzenie wniosku, pomimo skorzystania z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnych nieruchomości na rzecz Powiatu Ż. Przekroczony zatem w niniejszej sprawie materialnoprawny termin determinował rozstrzygnięcie organu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to winno uwzględniać charakter prawny zaistniałej przeszkody pozytywnego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu skoro uchybienie terminowi materialnoprawnemu powoduje wygaśnięcie prawa (lub obowiązku) o charakterze materialnym wynikającego z danego unormowania, a zatem stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany z uwagi na brak przedmiotu postępowania, wobec czego nie może być wydana ani pozytywna, ani negatywna decyzja (brak jest podstaw do konkretyzacji normy prawa materialnego), to w razie wszczęcia postępowania administracyjnego postępowanie takie winno być na etapie I instancji na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa) umorzone. W razie zaś orzekania w takiej sprawie przez organ odwoławczy, winno zapaść rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – alternatywa druga. Uznając w związku z powyższym, że zaskarżona decyzja, będąca wynikiem wadliwej interpretacji skutków upływu terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zapadła z naruszeniem procedury administracyjnej, mającym istotny wpływ na treść tejże decyzji, orzeczono o jej uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona przez organ odwoławczy, a postępowanie I instancji winno być umorzone, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, jako podstawa decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w powiązaniu z art. 105 § 1 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro roszczenie wygasło to sprawa nie może zostać rozstrzygnięta merytorycznie i postępowanie winno być umorzone, podczas gdy Sąd I instancji powinien przyjąć, że wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje odmowę przyznania odszkodowania, a nie przesłanką prowadzącą do umorzenia postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt, iż roszczenie odszkodowawcze wygasło nie spowodował bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a jedynie to, że żądanie strony stało się bezzasadne. Bezzasadność żądania musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, bowiem jest to uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu umorzenie postępowania byłoby możliwe gdyby nie można było wydać w I instancji decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przedmiotowej sprawie istniała podstawa prawna upoważniająca organ administracji do merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem decyzja umarzająca postępowanie jest wyłącznie rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Za nietrafne skarżący kasacyjnie uznał twierdzenie Sądu I instancji, iż w sprawie brak było podstaw do konkretyzacji normy prawa materialnego. Norma ta została wyrażona w art. 73 Przepisów wprowadzających. Skoro zatem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił były właściciel nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogę, to nastąpiła konkretyzacja normy prawa materialnego. Istniał bowiem przedmiot postępowania, wynikający ze skonkretyzowania normy prawa materialnego, tyle tylko, że wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł być pozytywnie rozpatrzony bowiem roszczenie wygasło, lecz nie stało się ono bezprzedmiotowe, ale bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, gdyż zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a jest niejako skutkiem naruszenia prawa materialnego i nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczym aspektem sprawy jest zatem rozstrzygnięcie kwestii, czy w świetle niespornej okoliczności wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających organy administracji prawidłowo odmówiły T. G. ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, czy też jak stwierdził Sąd I instancji w razie wszczęcia postępowania winno być ono umorzone przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a w razie orzekania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie powinno być oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – alternatywa druga. Innymi słowy, czy żądanie strony wypłaty odszkodowania złożone po 31 grudnia 2005 r. było bezzasadne, czy też bezprzedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powoduje, iż stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany z uwagi na brak przedmiotu postępowania, wobec czego nie może być wydana decyzja pozytywna ani negatywna, a postępowanie winno być umorzone, wynika z błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, który jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna, ma zastosowanie do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139). Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. W niniejszej sprawie nie można przyjąć stanowiska Sądu I instancji, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 138 §1 pkt 2 Kpa – alternatywa druga, prowadzące do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie podmiotu mającego przymiot strony (byłego właściciela nieruchomości) i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (negatywnej, bo inna wydana być nie mogła wobec wygaśnięcia roszczenia) miało oparcie w przepisach prawa materialnego. Przepis art. 105 § 1 Kpa odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, a art. 73 Przepisów wprowadzających nadal obowiązuje, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. Jednym zatem prawidłowym rozstrzygnięciem po przeprowadzeniu postępowania jest merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość. Należy zatem rozróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony oznacza natomiast brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Dodać należy, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( wyrok NSA z dnia 10.01.1998r. SA/Wr 957/88, ONSA 1999, nr 1, poz. 44). Jeżeli zatem wnioskodawca T. G. wyraźnie domagał się wydania decyzji merytorycznej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, to obowiązkiem organów administracji obu instancji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych normą określoną w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Tak też w przedmiotowej sprawie organy administracji uczyniły. Dokonana zatem przez Sąd I instancji interpretacja skutków upływu terminu określonego w art. 73 ust. 4 prowadząca do uchylenia zaskarżonej decyzji musi być uznana za wadliwą. Mając powyższe na uwadze, wobec braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaistnienia w niniejszej sprawie jedynie naruszenia prawa materialnego w zakresie wyżej wskazanym, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę T. G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi na mocy art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - 120 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł.