II OSK 2050/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 728/09 w sprawie ze skargi Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2009 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr (...)z dnia (...) października 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), art. 104 i 105 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 22 maja 2006 r. o zmianę decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. nakazującej Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej w O. przeprowadzenie prac remontowych budynku przy ul. Z. (...) w O. w zakresie wymiany pokrycia dachowego i przebudowy kominów w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r. oraz opracowanie ekspertyzy stropów stwierdzającej stan techniczny elementów nośnych stropów w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r. w zakresie zmiany terminu wykonania ww. obowiązków poprzez wyznaczenie go na dzień 30 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. uchylającym decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ż dnia (...) marca 2007 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r., Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. zwrócił się do Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z prośbą o informację czy podtrzymuje swój wniosek o zmianę decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) marca 2005 r. w zakresie terminów wykonania nakazanych prac, oraz o ewentualną aktualizację terminów. Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej został poinformowany, że brak odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma będzie traktowany jako rezygnacja z wniosku. Wobec dezaktualizacji terminów określonych we wniosku Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 22 maja 2006 r., oraz braku odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 2008 r., a tym samym braku podtrzymania wniosku o zmianę decyzji, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2008 r. postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 k.p.a. Wobec wniesionego odwołania, postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 roku znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, iż w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania. Decyzja ta została skutecznie doręczona stronie postępowania w dniu 29 października 2008 r. o czym świadczy data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ostateczny termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął zatem w dniu 12 listopada 2008 r. zaś odwołanie zostało przez skarżącego nadane w urzędzie pocztowym w dniu 14 listopada 2008 r. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej w O. w dniu 29 października 2008 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 12 listopada 2008 r., odwołanie zaś nadano w Urzędzie Pocztowym w L. w dniu 14 listopada 2008 r., a więc z dwudniowym uchybieniem określonego prawem terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja taka obligowała organ do wydania, w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się w toku postępowania, Sąd pierwszej instancji uznał je za nieuzasadnione. Sąd wskazał, iż strona skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu bowiem zostało one wszczęte wnioskiem samego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 22 maja 2006 r. o zmianę decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. i miała możliwość dokonywania konkretnych czynności procesowych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenia prawa materialnego - (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny zastosowanego prawa materialnego. Sąd błędnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wskazanego przepisu; - naruszenie przepisów postępowania - (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. 1. art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji powinno być wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 58 § 1 i 2 k.p.a. 3. art. 134 p.p.s.a. poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi, a wyłączne odniesienie się do zarzutów w niej podniesionych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. uznał, że kontrolowany organ nie naruszył w ogóle przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu tego postanowienia, czego skarżący nie może zaakceptować, albowiem uważa, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania było wydane wadliwie, a co najmniej przedwcześnie. Zdaniem strony skarżącej dopiero w zależności od wyniku postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy bądź wydaje postanowienie, w którym stwierdza, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź przyjmując odwołanie (gdy przywróci termin) rozpoznaje sprawę merytorycznie (wyrok WSA z dnia 17 marca 2005 r. I SA/Wr 149/04, LEX nr 164769). Od rozstrzygnięcia tego zależy bowiem czy czynność została dokonana w terminie, który to termin został stronie przywrócony, czy też po jego upływie - w przypadku nie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu jest niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r. sygn. akt SA/Sz 306/98 cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2003, str. 578). W kontekście powyższych rozważań bezspornym jest, iż strona skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, co uprawniało organ do zastosowania przepisu art. 134 zd. pierwsze in fine k.p.a. Jednakże istota sporu polega na tym, iż organ wydając ostateczne postanowienie nie zbadał w sposób dokładny intencji strony składającej odwołanie, którą było nie tylko samo zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji ale również zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tak więc, organ odwoławczy mając na uwadze zasadę określoną w art. 7 k.p.a. uwzględniającą słuszny interes obywateli powinien był, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy intencją skarżącego, formułującego odwołanie nie było w istocie wniesienie wniosku o przywrócenie spóźnionego terminu. W sytuacji bowiem złożenia wniosku o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia mogło zostać wydane dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto skarżący wskazał, iż obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania aktu do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie -uzasadnia zdaniem skarżącego twierdzenie, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Nie może zatem budzić sporu, że organ prowadzący postępowanie musi pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie organ musi wstrzymać się od wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność uchybienia terminowi przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O. do wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) października 2008 r. Podstawa sporu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprowadza się bowiem do oceny, czy w złożonym odwołaniu strona zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Stosownie do art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli strona uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby strona powinna dopełnić czynności, dla której określony był termin. Konsekwencją wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, jest zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Z konstrukcji art. 58 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony i w tym zakresie została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07, LEX nr 497633). Nie można również przyjąć za możliwą konstrukcję milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, gdyż przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znany taki przypadek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1822/06). Skoro, bowiem wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu przed organem administracji stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach, to wniosek taki winien zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., a więc zawierać m.in. określone żądanie wynikające z treści wniosku. Pismo Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w O. z dnia 14 listopada 2008 r. prawidłowo zostało zatem potraktowane przez organ administracji publicznej jako odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) października 2008 r. Treść pisma w powyższym zakresie nie budzi wątpliwości, nie można zatem stawiać zarzutu pod adresem organu administracji, iż nie "dopytywał" strony, czy wniesione przez nią odwołanie należy potraktować również jako wniosek o przywrócenie terminu. Należy mieć na uwadze, iż wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: a) jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; b) jeżeli w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1) i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu - organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32), co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Tak więc wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie można dopatrzeć się uchybienia w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 58 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sugerujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie bowiem przyjął brak podstaw do uchylenia postanowienia organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. wskazać należy, iż kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) października 2008 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2009 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, iż nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny zasadności umorzenia postępowania administracyjnego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia (...) października 2008 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji, orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie, czy odwołanie od orzeczenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie zostało wniesione w terminie. Natomiast poza zakresem kontroli pozostawały kwestie podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu, gdyż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza, że odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.