II GSK 936/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 310/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/GL 310/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lutego 2009 r., nr[...], w przedmiocie nałożenia kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 15 września 2005 r. w C. na drodze krajowej DK-1 funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej w K. z siedzibą w C. przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki F. D. o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy Niewiadów nr rejestracyjny [...] na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. W protokole kontroli nr [...] stwierdzono, że kierowca będący pracownikiem wykonywał przewozy drogowe na potrzeby własne przedsiębiorcy – A. K. "S. Ł." – przewożąc towar w postaci wełny akrylowej, przy czym nie posiadał i nie przedstawił kontrolującym zaświadczenia na krajowy niezarobkowy przewóz rzeczy na potrzeby własne oraz nie okazał karty opłaty drogowej na pojazd powyżej 3,5 tony. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr[...], nałożył na A. K. karę pieniężną w kwocie 2.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez zaświadczenia o przewozie drogowym na potrzeby własne. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 101/07, stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji, opierając swoje rozstrzygnięcie na naruszeniu przepisów o właściwości organów oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, po wszczęciu postępowania 25 sierpnia 2008 r., decyzją z dnia 29 października 2008 r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej u.t.d.) na przedsiębiorcę nałożono karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości 2.000,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli pracownik S. G. kierujący pojazdem samochodowym nie przedstawił kontrolującym zaświadczenia na krajowy przewóz rzeczy na potrzeby własne oraz nie okazał karty opłaty drogowej na pojazd powyżej 3,5 tony. W myśl art. 33 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do prowadzonej podstawowej działalności gospodarczej. Na mocy art. 42 tej ustawy przedsiębiorcy wykonujący przewozy obowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd samochodu po drogach krajowych, chyba że jest to zakład pracy chronionej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu potwierdził, że w dniu przeprowadzanej kontroli przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę A. K. był krajowym przewozem drogowym rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. zaświadczenia na krajowy przewóz drogowy oraz fakt, iż opłata za przejazd w przypadku zakładu pracy chronionej nie była wymagana. Po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy zgodził się z ustaleniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie powstania zdarzenia. Na poparcie tego stanowiska powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 oraz na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że sytuacja, w której kierowca nie posiadał wymaganego ustawą zaświadczenia nie jest okolicznością, na którą przedsiębiorca nie miał wpływu. Jego obowiązkiem jest tak zorganizować funkcjonowanie firmy, aby podlegli pracownicy posiadali wymagane przepisami prawa dokumenty. Stwierdzono ponadto, że z okoliczności sprawy wynika, iż przedsiębiorca miał świadomość wykonywania przewozu na potrzeby własne, a tym samym winien wypełnić obowiązki nałożone przepisami ustawy. Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję WSA w G. stwierdził, iż nie sposób nie podzielić stanowiska skarżącej co do obowiązku stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. zostały dodane na mocy art. 3 pkt 4 lit. b) i art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) weszły w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 4 u.t.d. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów ust. 1–3 (art. 93) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Treść art. 92a ust. 4 u.t.d. wskazuje zatem nie na moment dokonania naruszenia lecz na moment wszczęcia postępowania administracyjnego, z kolei art. 93 ust. 7 na moment zaistnienia okoliczności lub zdarzeń wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Ta okoliczność ma o tyle znaczenie, iż wobec braku norm intertemporalnych w ustawie nowelizującej wątpliwości mogą dotyczyć, czy w sytuacji naruszenia dokonanego przed wejściem w życie tych przepisów znajdą one zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenie miało bowiem miejsce przed nowelizacją. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 mogły znaleźć w niej zastosowanie. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało bowiem w dniu 25 lipca 2008 r. (vide k. 59 akt administracyjnych), a więc w dacie kiedy przepisy obowiązywały w nowym brzmieniu. Przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania winna być badana nie na dzień dokonania naruszenia przepisów u.t.d., lecz na dzień wszczęcia tego postępowania. Sąd I instancji wskazał ponadto, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy zezwalał na to, by na jego podstawie w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 92a ust. 4 lub 93 ust. 7 u.t.d. W szczególności zwrócił uwagę, że bezsporną jest okoliczność braku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Brak ten bynajmniej nie polegał na nieposiadaniu kopii tego zaświadczenia przez kierowcę w dacie kontroli, lecz na braku wydania tego rodzaju zaświadczenia przez właściwy organ (Starostę Ł.). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w G. z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/GL 310/09, wniosła A. K. "S. Ł." Zakład Pracy Chronionej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana bez podstawy prawnej, na podstawie błędnych ustaleń organów administracji dotyczących obowiązywania przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym art. 93 ust. 7 u.t.d. i tym samym wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy materialnoprawnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydana została ona z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości przedstawienia przez stronę postępowania administracyjnego faktów i dowodów potwierdzających, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych, które nie wynikają z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne i zgromadzonego przez nie materiału dowodowego, a mianowicie uznanie przez organ administracji, że naruszenie przepisów o transporcie drogowym nastąpiło z winy skarżącego, pomimo iż organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, dotyczącego winy podmiotu wykonującego przewóz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania danej normy prawnej może powodować brak podstawy materialnoprawnej orzeczenia, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w dniu wydania orzeczenia. Tak więc organy administracji powinny zastosować nowe przepisy, a zwłaszcza art. 93 ust 7 u.t.d. Sąd I instancji stwierdzając tego typu naruszenie prawa, zobowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał nadto, że naruszenie art. 93 ust. 7u.t.d., przez jego niezastosowanie, doprowadziło do braku możliwości przedstawienia przez stronę postępowania administracyjnego faktów i dowodów potwierdzających, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W ocenie strony nie można się również zgodzić z argumentacją WSA, że przedsiębiorca nie posiadał wymaganego zaświadczenia i nawet zastosowanie aktualnych przepisów nie wpłynęłoby na wymiar orzeczonej kary. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła także, że Sąd I instancji wydając wyrok, dokonał własnych ustaleń faktycznych, do czego nie jest uprawniony i przyjął jako stan faktyczny okoliczności, które nie wynikają z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne i ze zgromadzonego przez nie materiału dowodowego. Dyrektor Izby Celnej w K. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć wypada, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. Analizując skargę w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zauważyć należy, iż nawiązują one do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W jej uzasadnieniu kasator podniósł, iż wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania danej normy prawnej może powodować brak podstawy materialnoprawnej orzeczenia. Wskazał również, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w dniu wydania orzeczenia, czyli że powinny mieć zastosowanie art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Powiązanie zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 93 ust. 7 u.t.d., czyli przepisami prawa materialnego, musi powodować konieczność rozpoczęcia rozważań nad powołanymi przepisami prawa materialnego. Powołany przepis art. 93 ust. 7 ustawy został dodany ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która dodała ust. 4 i 5 do art. 92a, a do art. 93 ust. 7–10, a weszła w życie z dniem 20 czerwca 2007 roku. Zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. "przepisów ust. 1–3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć". Do tej zmiany przedsiębiorca ponosił pełną odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, którymi posługiwał się wykonując transport drogowy. Z uwagi na istotę penalizowanego karami pieniężnymi deliktu administracyjnego związanego z faktem naruszenia przepisów ustawy, dla którego obojętna jest kwestia winy, wspomniana odpowiedzialność była daleko idąca i wysoce dolegliwa dla przedsiębiorcy, przepis uległ zmianie i ostatecznie nabrał kształtu w obecnych brzmieniu art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. mówi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń lub okoliczności, które spowodowały naruszenie przepisów prawa. Wyłania się kwestia na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów w zakresie wskazanym w art. 93 ust. 7 u.t.d. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej zagadnienia ciężaru dowodu, jak jest to na gruncie kodeksu cywilnego w jego art. 6. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska przeważającego w orzecznictwie, co do braku podstaw do stosowania przepisów art. 6 kodeksu cywilnego na gruncie postępowania administracyjnego. Ponadto przepis kodeksu cywilnego uwzględnia specyfikę postępowania kontradyktoryjnego, które charakteryzuje postępowanie cywilne, natomiast postępowanie administracyjne w dużym stopniu oparte jest na regułach inkwizycyjności, na co wskazuje treść art. 7 i 77 k.p.a. Okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą przepisu, a to że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów intertemporalnych. Każda nowa regulacja, a w szczególności taka, która wprowadza zmiany w innych ustawach zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 OTK 1993). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, lukę tę powinny wypełniać organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany też jest pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza luki w prawie. W sytuacji gdy sam ustawodawca nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu a okolicznością, która powinna przesądzać o tym, nie jest data kontroli drogowej. Stosować należy przepisy obowiązujące na moment zaistnienia okoliczności lub zdarzeń wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, tak wynika z regulacji tego przepisu. Strona skarżąca podkreślając, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. w zasadzie powoływała się jedynie na konieczność jego zastosowania, nie wskazując zdarzeń lub okoliczności, których nie mogła przewidzieć, a które stanowiłyby kontratyp odpowiedzialności z mocy art. 93 ust. 1–3 ustawy. Prawidłowo Sąd przyjął, że nie było żadnych podstaw faktycznych uzasadniających zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy. Kierujący pojazdem samochodowym wykonywał niezarobkowy transport drogowy na potrzeby własne przedsiębiorcy bez wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ustawy. Zaświadczenie takie nie zostało w ogóle wydane, a konsekwencją jego braku jest nałożenie kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary w przypadku zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby takie okoliczności zaistniały. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie może skutkować koniecznością uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy. Przy braku okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, powołanie przepisów w nowym brzmieniu nie zmieniłoby faktu, że rozstrzygnięcie byłoby identyczne. Skarżący kolejno zarzuca Sądowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. "poprzez dokonanie przez Sąd własnych ustaleń faktycznych, a mianowicie uznanie przez organ administracji, że naruszenie przepisów ustawy nastąpiło z winy skarżącego pomimo braków dowodów na to". Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut kasatora naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w konfrontacji z treścią uzasadnienia wyroku nie może być uwzględniony, albowiem zarzuty nie mają związku z treścią przepisu, którego naruszenie zarzucono. Przytoczenie uzasadnienia zarzutów skargi nieprawidłowo sformułowanych prowadzi do uznania, że zarzuty skargi są nieusprawiedliwione. Sąd I instancji nie naruszył też art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., albowiem przepis ten zawiera definicję sprawy administracyjnej. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej to naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia organu bez podstawy prawnej, które zaakceptował Sąd, bo nie zastosowano przepisu art. 93 ust. 7 ustawy. Jednym z wymogów prawidłowo sformułowanej skargi kasacyjnej jest poprawne powołanie naruszonych przepisów. Kasator błędnie powołał przepis art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w miejsce art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przeglądu zaś orzecznictwa jednoznacznie wynika, że decyzja wydana bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji publicznej do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegające na wydawaniu decyzji administracyjnej i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne. Przedstawiony zarzut jest niezasadny. Niezastosowanie przepisu zgodnie z oczekiwaniami skarżącej nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasator podniósł również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy zezwalał na to, by na jego podstawie stwierdzić, iż zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 92a ust. 4 ustawy. Nie precyzując czy zarzut ten należy traktować jako dotyczący w dalszym ciągu naruszenia przepisów prawa procesowego, czy też jest to zarzut naruszenia prawa materialnego, nie spełnia on wymogów formułowania skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. i nie może być uwzględniony. Brak określenia charakteru naruszenia uniemożliwia kontrolę instancyjną. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił.