II SA/Gl 310/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę Na skutek kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy [...] nr rejestracyjny [...] przeprowadzonej w C. na drodze krajowej [...] w dniu [...] r. doszło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie do wydania przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzji z dnia [...] r., Nr [...], nakładającej na obecnie skarżącą A. K. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez zaświadczenia o przewozie drogowym na potrzeby własne. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy swoją pierwotna decyzję. Rozpoznając skargę na tę ostatnio wymienioną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 101/07, stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji, opierając swoje rozstrzygnięcie na naruszeniu przepisów o właściwości organów oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w C. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zwanej dalej u.t.d., w związku z przeprowadzoną w dniu [...] r. kontrolą. W toku tego postępowania organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedłożenia wskazanych dokumentów, w tym do przedłożenia zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Organ zwrócił się również do Starostwa Powiatowego w L. o wskazanie, czy skarżącej jako przedsiębiorcy, zostało udzielone zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz, czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do tego zaświadczenia. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do organu pierwszej instancji skarżąca wskazała, że wobec wcześniejszego stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej, sprawa winna być rozpoznawana na podstawie przepisów prawa obowiązujących po dacie uprawomocnienia się wyroku z dnia 21 listopada 2007 r., tj. po dniu 5 lutego 2008 r. W tej dacie obowiązywały znowelizowane przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 przewidujące zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy. Z kolei Starosta L. pismem z dnia [...] r. poinformował organ pierwszej instancji, że do tego dnia nie zostało wydane skarżącej zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. W dniu [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. została wydana przez Naczelnika Urzędu Celnego w C. decyzja nr [...], na mocy której na skarżącą została nałożona kara pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż kierujący wymienionym wyżej pojazdem S. G. nie przedstawił kontrolującym zaświadczenia na krajowy przewóz rzeczy na potrzeby własne oraz nie okazał karty opłaty drogowej na pojazd powyżej 3,5 tony. Powiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie wezwano stronę do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na wymienione pismo strona nadesłała kserokopie: wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, umowy o pracę ze S. G. oraz potwierdzenia zgłoszenia rejestracyjnego NIP. Dodatkowo na żądanie organu celnego skarżąca nadesłała odpis decyzji Wojewody L. nadającej jej przedsiębiorstwu status zakładu pracy chronionej. Oceniając ustalony stan faktyczny z punktu widzenia obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji m.in., iż w myśl art. 33 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Z kolei na mocy art. 42 tej ustawy wynika, że przedsiębiorcy wykonujący przewozy obowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd samochodu po drogach krajowych, chyba że jest to zakład pracy chronionej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że w dniu przeprowadzanej kontroli przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę A.K. był krajowym przewozem drogowym rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. zaświadczenia na krajowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne oraz fakt, iż opłata za przejazd w przypadku zakładu pracy chronionej nie była wymagana. Pomimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, strona nie skorzystała z tego prawa. Uwzględniając obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym, które w sposób precyzyjny i ścisły określają prawa i obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy oraz konsekwencje niezastosowania się do nich wypada podkreślić, że nie przewidują one po stronie organu kontrolnego dowolności wyboru sankcji oraz jej wysokości. Przepis art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając przy tym obowiązki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Wobec stwierdzenia, że przedsiębiorca wykonywał przedmiotowy krajowy przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, organ uznał, że przepisy dla takiego naruszenia przewidują karę w wysokości [...] zł – pkt 1.1.7. załącznika do ustawy. Odnosząc się podnoszonej przez skarżącą kwestii stosowania przepis ów prawa z daty wydania decyzji, organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wbrew jej twierdzeniom zastosowania w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie kontroli, nie zaś w dacie wydawania decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i nie zastosowanie w prowadzonym postępowaniu przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności chodzi o art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., do których naruszenia doszło poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Dodała, że takie postępowanie organu administracji publicznej narusza także wymienione w art. 6 i art. 8 kpa zasady postępowania, a wydana w tych warunkach decyzja jest decyzją dotkniętą sankcją nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności organ odwoławczy zgodził się z ustaleniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie powstania zdarzenia. Na poparcie tego stanowiska powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06 oraz na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że sytuacja, w której kierowca nie posiadał wymaganego ustawą zaświadczenia nie jest okolicznością, na którą przedsiębiorca nie miał wpływu. Jego obowiązkiem jest tak zorganizować funkcjonowanie firmy, aby podlegli pracownicy posiadali dokumenty wymagane przepisami prawa. Stwierdzono ponadto, że z okoliczności sprawy, a w szczególności z daty nabycia karty opłaty, jak i charakteru przewożonego towaru wynika, iż przedsiębiorca miał świadomość wykonywania przewozu na potrzeby własne, a tym samym winien wypełnić obowiązki nałożone przepisami ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo powołała się na stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 984/08 oraz nawiązała do stanowiska Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, a także do orzecznictwa Trybunału w Strasburgu na tle art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo, iż nie sposób nie podzielić stanowiska skarżącej co do obowiązku stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Pomimo, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie składu orzekającego bez uwzględnienia przepisów u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie prawa materialnego, które nie miało wpływu na wynik sprawy nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się jednak do zarzutów skarżącej w szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że organy orzekające uzasadniły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o stan prawny sprzed wejścia w życie art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania. Również orzeczenia sądów administracyjnych powołane przez organy dotyczą spraw nie tylko wszczętych przed tą nowelizacją, ale i zakończonych ostateczną decyzją. Przepisy art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. zostały dodane na mocy art. 3 pkt 4 lit. b) i art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 661) i weszły w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 4 u.t.d. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów ust. 1 – 3 (art. 93) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Treść art. 92a ust. 4 u.t.d. wskazuje zatem nie na moment dokonania naruszenia lecz na moment wszczęcia postępowania administracyjnego, z kolei art. 93 ust. 7 na moment zaistnienia okoliczności lub zdarzeń wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Ta okoliczność ma o tyle znaczenie, iż wobec braku norm intertemporalnych w ustawie nowelizującej wątpliwości mogą dotyczyć, czy w sytuacji naruszenia dokonanego przed wejściem w życie tych przepisów znajdą one zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenie miało bowiem miejsce przed nowelizacją. W powołanej przez organ odwoławczy uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSP 1/06 (ONSAiWSA z 2006 r., Nr 3, poz. 71) wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych mających miejsce i zakończonych przed data wejścia w życie nowej ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż przepis art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 mogły znaleźć w niej zastosowanie. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało bowiem w dniu [...] r. (vide k. [...] akt administracyjnych), a więc w dacie kiedy przepisy te obowiązywały. Przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania winna być badana nie na dzień dokonania naruszenia przepisów u.t.d. lecz na dzień wszczęcia tego postępowania. Podobne stanowisko tut. Sąd zaprezentował w nieprawomocnych wyrokach w sprawach II SA/Gl 984/08 i II SA/Gl 1188/08. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, pomimo odmiennego stanowiska organów orzekających co do stosowania prawa, stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy zezwalał na to by na jego podstawie w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 92a ust. 4 lub 93 ust. 7 u.t.d. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że bezsporną jest okoliczność braku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Brak ten bynajmniej nie polegał na nieposiadaniu kopii tego zaświadczenia przez kierowcę w dacie kontroli, lecz na braku wydania tego rodzaju zaświadczenia przez właściwy organ (Starostę L.). W takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie powołanych przepisów u.t.d. Skarżąca w toku całego postępowania podnosząc zarzut stosowania przez organy prawa sprzed nowelizacji ustawy, w żaden sposób nie wskazała nawet na okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie przy zastosowaniu znowelizowanych przepisów. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że skoro takie okoliczności nie zostały przedstawione i wykazane w toku postępowania, to nawet gdyby organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie z uwzględnieniem brzmienia przepisów u.t.d. z daty wydania decyzji, to i tak ani przepis art. 92a ust. 4, ani art. 93 ust. 7 nie znalazłyby zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak przesłanek wymienionych w tych przepisach. W tym stanie rzeczy wykazane wyżej naruszenie prawa pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, a tym samym na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonych decyzjach, a to powoduje, że skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.