II OSK 944/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 500/09 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz A. Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 500/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. S. [...] w Czeladzi. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta Czeladź po rozpoznaniu wniosku G. Ł. orzekł o wymeldowaniu A. Ł. z pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] w Czeladzi. W uzasadnieniu organ podał, że rozstrzygnięcie o wymeldowaniu zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym, na które złożyło się przesłuchanie A. Ł., jej ojca, a wnioskodawcy w sprawie G. Ł. oraz sąsiadów. W oparciu o to postępowanie ustalono, że A. Ł. opuściła sporny lokal w 2005 r. Organ uznał, że nawet w sytuacji gdy opuszczenie lokalu zostało wymuszone zachowaniem ojca G. Ł. (skazanego wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] marca 2001 r. sygn. akt [...] za przestępstwo z art. 207 § 1 kk), to wobec niepodjęcia przez skarżącą od 2005 r. środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu (przywrócenie posiadania) lub zmierzających do potwierdzenia uniemożliwienia jej zamieszkiwania – opuszczenie lokalu należało uznać za dobrowolne i trwałe. Organ wskazał również, że ustalenie przesłanki wymeldowania – niezamieszkiwania – jest niezależne od zastosowania się przez zainteresowanego do innego rodzaju obowiązku meldunkowego (zameldowanie na pobyt tymczasowy). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania A. Ł. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Czeladź. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wymeldowania określone w art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr 87 z 2001 r. poz. 960 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa o ewidencji ludności (...)) gdyż opuszczenie lokalu przez A. Ł. było dobrowolne, albowiem we właściwym czasie nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. Ł. podniosła, że na każdym etapie postępowania posiadała potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy, co jej zdaniem wyklucza możliwość kwestionowania charakteru tego pobytu i przyjmowania, na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. oddalił skargę uznając, że spełnione zostały przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego, o których mowa w art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności tj. dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. W ocenie Sądu opuszczenie lokalu przez skarżącą miało charakter dobrowolny bowiem nie podjęła ona we właściwym czasie środków prawnych przywracających posiadanie lokalu lub, co najmniej potwierdzających fakt jej zmuszania do opuszczenia lokalu. Także przesłanka trwałości opuszczenia lokalu została spełniona bowiem skarżąca zorganizowała swoje centrum życiowe w kolejno wynajmowanych lokalach i całkowicie utraciła więź z miejscem dotychczasowego pobytu. W związku z tym, że zameldowanie ma odzwierciedlać stan faktyczny, a nie służy potwierdzeniu ewentualnych uprawnień do lokalu, które w postępowaniu meldunkowym nie są badane, to zaskarżona decyzja w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. Ł. podniosła zarzut: 1) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji nieprawidłowości w działaniach organów orzekających w zakresie ustalenia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz pominięcie, że niedopełniły one obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 zw. z art. 136 Kpa i wydały rozstrzygnięcie powołując się na okoliczność, że skarżąca wyprowadziła się z lokalu, pomijając pozostałe dowody mające znaczenie w sprawie, w tym orzeczenia Sądu karnego i okoliczności, które były jego podstawą, 2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. Ł. podniosła, że opuszczenie przez nią lokalu przy ul. S. [...] w Czeladzi nie może być uznawane za dobrowolne bowiem wynikało on z tego, że mieszkanie z nadużywającym alkoholu, agresywnym ojcem było niemożliwe, a zachowanie ojca potwierdzał prawomocny wyrok skazujący go za przestępstwo znęcania się. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że nie podejmowała prób powrotu do lokalu w obawie o swoje życie i zdrowie. W jej ocenie nie można jednak uznać, że bierna postawa w dochodzeniu praw do zamieszkania pozwala na przyjęcie, że opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. Wyjaśniła, że obecnie nie obawia się ojca, bowiem przestał on nadużywać alkoholu, wobec czego chce wrócić do lokalu, który uważała i uważa za miejsce stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty te okazały się zasadne. Sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, ściśle związany jest w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. ustalenia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok wydany został bez dokładnej oceny zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niewyjaśnione bowiem zostały okoliczności w jakich skarżąca kasacyjnie opuściła sporny lokal, czy miało ono charakter dobrowolny, na co wskazywała już na etapie postępowania odwoławczego, a które ponownie sygnalizowała w skardze. Nie odniesiono się także do podnoszonej w skardze okoliczności, że w dacie orzekania przez organy o wymeldowaniu z pobytu stałego była ona zameldowania na pobyt czasowy do [...] lutego 2010 r. w Sosnowcu przy ul. [...]. Na wstępie podkreślić należy, że obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK-A 2002/3/34). Z uwagi na to, że opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności (...), jest traktowane jako fakt prawotwórczy, uprawniający organ administracji do wymeldowania z pobytu stałego, dla zagadnienia prawidłowej wykładni omawianego przepisu najistotniejsze znaczenie ma określenie wymaganych cech tej okoliczności oraz sposobu, w jaki może ona zostać w toku postępowania udowodniona. Wprawdzie we wskazanym art. 15 ust. 2, ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu w/w przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, lecz wypracowane zostało jednocześnie stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić bowiem w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. Taki stan prawny oraz ugruntowane stanowisko judykatury w szczególny sposób zobowiązuje organy administracji publicznej do precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa), a sąd administracyjny do kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który to przepis jako ustrojowy zobowiązuje sąd do wykonania zadań wynikających z ustaw w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji postawiła zarzuty, które powtórzyła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie w skardze kasacyjnej, dotyczące dokonania ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez uznanie, że w sprawie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Konsekwentnie podtrzymywała ona, że opuszczenie lokalu przy ul. S. [...] w Czeladzi nastąpiło w wyniku zachowania ojca skazanego zresztą za przestępstwo z art. 207 § 1 kk prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Będzinie z dnia 2 marca 2001 r. oraz wymiany przez ojca zamków w drzwiach. Niezależnie od powyższego analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje na szereg rozbieżności w zeznaniach przesłuchanych świadków, także co do charakteru opuszczenia lokalu przez A. Ł.. Zarówno J. K. (k.25) jak i G. P. (k.21) podtrzymywali, że skarżąca kasacyjnie podejmowała próby wejścia do lokalu, jednak z uwagi na wymianę zamków w drzwiach oraz postawę ojca i jego konkubiny (obecnie żony) nie miała takiej możliwości. Dodatkowo G. P. zeznała, że skarżąca kasacyjnie została wyrzucona z mieszkania przez ojca. Uznanie w tej sytuacji przez Sąd I instancji, że organy administracji zasadnie przyjęły jakoby opuszczenie przez A. Ł. spornego mieszkania w 2005 r. było dobrowolne, należy uznać za nieuprawnione. Okoliczność ta bowiem nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Uszło także uwadze organów administracji, jak i Sądu I instancji, że w dacie orzekania zarówno przez organy jaki Sąd skarżąca kasacyjnie była zameldowana na pobyt czasowy od 9 marca 2009 r. do 28 lutego 2010 r. w Sosnowcu przy ul. [...] (k.44 wydruk z Wojewódzkiego Zbioru Meldunkowego). Jeśli więc właściwy organ administracji uznał, że spełnia ona warunki do czasowego zameldowania na wskazany okres to trzeba konsekwentnie przyjąć, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania nie można było uznać, iż bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania, w którym zameldowana jest na pobyt stały (art. 15 ust. 2 ustawy). Należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o wymeldowaniu z pobytu stałego, nie tylko chodzi o wymeldowanie z pobytu stałego, ale też z pobytu czasowego. Wynika stąd, że ustawodawca zarówno zameldowanie na pobyt czasowy, jak i stały traktuje analogicznie. Nie może więc być takiej sytuacji, że organy administracji publicznej nie kwestionując prawidłowości zameldowania na pobyt czasowy, w takim (czasowym) zameldowaniu i zamieszkaniu dostrzegają fikcyjność zameldowania na pobyt stały z uwagi na brak realizacji tak zwanego centrum życiowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. II OSK 263/06, LEX nr 321529) Niewyjaśnienie przez organy administracji powyższych okoliczności i zaakceptowanie takiego stanowiska przez Sąd I instancji powoduje, że niejasne są przesłanki, które spowodowały nieuwzględnienie podniesionych w skardze zarzutów. Należy podkreślić, że na Sądzie I instancji ciąży obowiązek nie tylko odniesienia się do zarzutów skargi, ale z uwagi na niezwiązanie granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a) winien on z urzędu dokonać pełnej kontroli, co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W rezultacie należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że wbrew ocenie Sądu I instancji i organów orzekających w sprawie, ocena zebranego materiał dowodowego nie była wyczerpująca, co w konsekwencji spowodowało nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego. W tej sytuacji za trafny należało uznać powołany w skardze kasacyjnej zarzut przekroczenia swobodnej oceny dowodów oraz wadliwą analizę i niepełne uwzględnienie stanu faktycznego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.