II OSK 762/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 37/09 w sprawie ze skargi W.P., S.M., T.K., M.M., D.M., M.N., B.J., A.S., G.L., R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od W.P., S.M., T.K., M.M., D.M., M.N., B.J., A.S., G.L., R.D. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W.P., S.M., T.K., M.M., D.M., M.N., B.J., A.S., G.L., R.D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej wraz z garażem wielopoziomowym oraz elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. S. i ul. W. we Wrocławiu, na działkach nr [...] obręb P. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił lokalizację wymienionej wyżej inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołania H.J., B.J., E.K., J.L., G.L., S.M., S.M., M.M., M.M., D.M., K.K., T.K., M.P., W.P., M.D., R.D., A.S., A.W., K.W., J.P., M.K., M.N., E.S., A.S. i M.S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa budowa jest celem publicznym o znaczeniu lokalnym bądź ponadlokalnym – powiatowym. Kolegium stwierdziło także, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia podjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r., nr LIV/3249/06. Kolegium uznało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają ustalenia lokalizacji celu publicznego od wymagań zachowania ładu przestrzennego, właściwego uzbrojenia, czy dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał jednocześnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla lokalizacji planowanej inwestycji oraz, że teren objęty inwestycją nie jest gruntem rolnym, ani też gruntem leśnym. Zgodnie z danymi znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "B" i "Bi", co kwalifikuje go jako teren mieszkaniowy (§ 68 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz.U. Nr 38, poz. 454). Kolegium uznało, że wszelkie ustalenia organu I instancji w sprawie za właściwe i prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.P., S.M., T.K., M.M., D.M., M.N., B.J., A.S., G.L. i R.D. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 144 k.c., art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), naruszenie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, naruszenie art. 106 § 5, art. 124 § 1 i art. 125 § 1 k.p.a., naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 756, poz. 690 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a., naruszenie Konwencji Praw Człowieka oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Zarzucili także brak uzgodnień dotyczących wymaganego minimalnego wskaźnika miejsc postojowych, co w sprawie ma szczególne znaczenie wobec braku miejsc parkingowych ogólnodostępnych oraz znaczącego ograniczenia miejsc parkingowych w związku z planowaną likwidacją przestrzeni wnętrza podwórzowego planowanej inwestycji. Skarżący podkreślili również wadliwość decyzji o określeniu celu publicznego dotyczącego budowy budynku dydaktyczno-laboratoryjnego wraz z garażami i warsztatami oraz sprzeczność jej z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy miejskiej Wrocław, które wykluczają budowę warsztatów na tym terenie, bowiem okolice starego koryta Odry mają pełnić funkcje rekreacyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. E.B., dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, zarzucił organom naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje zarówno budowę budynku dydaktyczno-laboratoryjnego dla Politechniki Wrocławskiej, jak również budowę garażu wielopoziomowego. Zdaniem Sądu, o ile budynek dydaktyczno-laboratoryjny można uznać za inwestycję celu publicznego, to budowa garażu wielopoziomowego takiego przymiotu nie ma. Sąd podkreślił, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Wskazał też, że w sytuacji gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, a co niewątpliwie miałoby miejsce w niniejszej sprawie – to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem miedzy interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek obejmował pierwotnie budynek dydaktyczno-laboratoryjny, a następnie został zawężony do budynku dydaktycznego, podczas gdy wydana decyzja dotyczy budynku dydaktyczno-laboratoryjnego wraz z garażem wielopoziomowym. Sąd wskazał, że organy nie określił granic oddziaływania inwestycji, co uniemożliwia ustalenie wszystkich stron postępowania. W toku sprawy organy nie dokonały też wymaganej przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Administracyjne we Wrocławiu, domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zakażonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dostatecznego zapoznania się z aktami sprawy, a przez to przyjęcie, że inwestor nie sprecyzował wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie doręczył mapy z obszarem oddziaływania inwestycji i w konsekwencji przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w oderwaniu od zgromadzonego przez organy administracyjne obu instancji materiału dowodowego; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że akta sprawy i uzasadnienie decyzji organów obu instancji wskazują na nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie wskazują na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności obszaru oddziaływania inwestycji, określenia inwestycji przez Inwestora, stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium nie dokonało analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie wskazują, że przed wydaniem decyzji Kolegium, mimo wcześniejszej trzykrotnej analizy dokonanej przez organ I instancji, ponownie sprawdziło uwarunkowania faktyczne i prawne terenu objętego inwestycją oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez niewyjaśnienie jaki wpływ na wynik postępowania miało naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a., nieodniesienie się do zarzutów E.B. dotyczących zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i brak wskazania jednoznacznych motywów prawnych, które legły u podstaw uchylenia decyzji. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku przyjęcia, że budowa budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej wraz z garażem wielopoziomowym oraz elementami infrastruktury technicznej, nie stanowi realizacji celu publicznego W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.L. i G.L. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Jedną z podstaw do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że decyzje te zostały wydane niezgodnie z wnioskiem inwestora. Sąd stwierdził bowiem, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. Politechnika Wrocławska wystąpiła o lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego zaś zaskarżone decyzje określiły inwestycję jako budynek dydaktyczno-laboratoryjny wskazanego wyżej Wydziału wraz z garażem wielopoziomowym oraz elementami infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu I instancji przedmiot zamierzonej inwestycji jak i obszar zajęty pod nią nie odpowiada danym określonym we wniosku inwestora z dnia 21 kwietnia 2004 r., zmienionym wnioskiem z dnia 22 czerwca 2004 r. Kwestionując powyższe ustalenia strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, że wniosek inicjujący postępowanie był kilkakrotnie uzupełniany. W załączniku do tego wniosku zawierającym opis inwestycji inwestor wskazał, iż należy do niej również budowa podziemnego, wielomiejscowego parkingu samochodowego. W aktach sprawy znajduje się też oświadczenie inwestora z dnia 28 lutego 2008 r., stanowiące załącznik do uzupełnienia wniosku z dnia 29 lutego 2008 r. (karta 95 akt organu I instancji), gdzie inwestor wprost określił przedmiot inwestycji jako budynek dydaktyczno-laboratoryjny "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej wraz z garażem wielopoziomowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. W sprawie nie było więc wątpliwości co do przedmiotu inwestycji, o czym świadczy szereg pism zarówno inwestora jak i organu w sprawie uzgodnień inwestycji przez inne organy współdziałające. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc, iż ustalenie Sądu co do braku zgodności wniosku z przedmiotem inwestycji określonym w zaskarżonych decyzjach nastąpiło z naruszeniem art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., to jest niezgodnie z treścią zgromadzonego w sprawie materiału. Uzasadniony jest też zarzut tej skargi dotyczący błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. uchylającej wcześniejszą decyzję Prezydenta Wrocławia, zaś Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęło tę kwestię i "przeszło nad nią do porządku". Dotyczyło to konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez oznaczenie granic oddziaływania inwestycji oraz dokonanie analizy wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku organ I instancji wypełniając wskazania zawarte w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor pismem z dnia 29 lutego 2008 r. załączył mapę terenu planowanej inwestycji z jej otoczeniem w skali 1:500. W aktach sprawy zgromadzono też dowody w postaci wypisów z ewidencji gruntów w celu ustalenia prawidłowego kręgu osób uznawanych za strony postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika także, że organ ten dokonywał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu zamierzonej inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, jak tego wymaga przepis art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję w pełni zaakceptował jej ustalenia. Skarga kasacyjna zasadnie więc podniosła, iż przyjęcie przez WSA, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadniczą podstawą zakwestionowania przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji było uznanie za niewystarczające uzasadnienie do zaliczenia zamierzonej inwestycji, w ramach której planowana jest także budowa wielopoziomowego garażu, do inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionował przy tym stwierdzenia, że budowa budynku służącego Wydziałowi Mechaniki Politechniki Wrocławskiej jest takim celem w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż możliwe jest zakwalifikowanie budowy budynku Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej jako inwestycji celu publicznego zaś wielopoziomowego parkingu podziemnego jako inwestycji wymagającej wydania decyzji o warunkach zabudowy jest następstwem uznania, że wnioskodawca zamierza zrealizować dwie niezależne od siebie inwestycje. Tymczasem postępowanie dotyczy przyszłej budowy budynku dydaktyczno-laboratoryjnego Politechniki Wrocławskiej, którego częścią ma być podziemny parking samochodowy. Skarga kasacyjna zasadnie więc podniosła, iż przyjęcie zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska doprowadziłoby do konieczności wydania dwóch różnych decyzji dla poszczególnych części projektowanego budynku: warunków zabudowy dla kondygnacji podziemnych zawierających garaże i o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla pozostałej części obiektu. Sytuacja taka byłaby jednak niedopuszczalna. Zamierzona budowa garażu ma stanowić część obiektu budowlanego realizowanego jako inwestycja celu publicznego a realizacja znajdujących się w nim miejsc parkingowych stanowiłaby wykonanie obowiązku uwzględnienia w decyzji warunków wynikających z odrębnych przepisów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (por. art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z przepisem § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w decyzji lokalizacyjnej ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej określa się, między innymi, przez wskazanie wymaganej ilości miejsc postojowych. Mając na uwadze przyszłe przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego, ilość osób z niego korzystających oraz aktualny stan wyposażenia społeczeństwa w pojazdy samochodowe nie można uznać, iż budowa podziemnego parkingu samochodowego w przyszłym "Centrum Mechatroniki" nie stanowi uzasadnionego elementu infrastruktury technicznej tego obiektu. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie zarówno wskazanych w niej przepisów regulujących postępowanie jak i art. 2 pkt 5 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe zastosowanie tych przepisów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.