I OSK 668/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 316/09 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt III SA/Lu 316/09 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) marca 2009 r. znak (...). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) marca 2009 r. znak (...) odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego A. J. na jego wniosek złożony w dniu (...) lutego 2008 r. Odmowę organ uzasadnił tym, że decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. znak: (...) przyznano odwołującemu dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy od 1 października 2007 r. do 31 marca 2008 r. W tej sytuacji przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od marca 2008 r. do sierpnia 2008 r. spowodowałoby, że wnioskodawca miałby ustalone prawo do dwóch dodatków mieszkaniowych za marzec 2008 r., co byłoby niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Organ stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego na inny okres, niż przewiduje art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. dłuższy lub krótszy niż 6 miesięcy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres 5 miesięcy, tj. od kwietnia do sierpnia 2008 r. stanowiłoby naruszenie tego przepisu. Od tej decyzji A. J. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. podnosząc, że wniósł o przyznanie dodatków mieszkaniowych na 3 miesiące, tj. na kwiecień, maj i czerwiec 2008 r., argumentując to tym, że złożył w dniu 29 lutego 2008 r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego gdyż dodatki mieszkaniowe za zaległe 5 miesięcy nie były wypłacone, dlatego uważa, że należało złożyć kolejny wniosek o dodatek. Dodatki za 6 miesięcy wypłacono dopiero 12 marca 2008 r. Natomiast wniosek z dnia 29 lutego 2008 r. organ pozostawił bez rozpoznania. Wskazał, że wyrokiem sygn. akt III SAB/Lu 10/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania decyzji bez zbędnej zwłoki, czego nie uczyniono. Odwołujący się uważa, że na wniosek z 29 lutego 2008 r. powinna być obecnie wydana decyzja uzupełniająca dodatki za kwiecień, maj i czerwiec 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, a zatem nie można przyznać dodatku na okres dłuższy ani krótszy niż 6 miesięcy. Z tego powodu przyznanie A. J. dodatku mieszkaniowego począwszy od 1 marca 2008 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, byłoby naruszeniem tego przepisu, gdyż dodatek na ten miesiąc odwołujący miał już przyznany decyzją z dnia 8 lutego 2008r. Kolegium wskazało, że fakt niewypłacania dodatków mieszkaniowych za okres 5 miesięcy, wynikający z toczących się postępowań, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Podobnie nie ma znaczenia dla tego rozstrzygnięcia, że dodatki wypłacono w dniu 12 marca 2008 r. Istotne natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, iż odwołujący się decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. znak: (...) miał przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od 1 października 2007 r. do 31 marca 2008 r., o czym wiedział w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. 29 lutego 2009 r., gdyż decyzję tę doręczono mu w dniu 13 lutego 2008 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie, w której wskazał, że w marcu, kwietniu i maju 2008 r. dodatki rodzinne mu się należały i liczy na to, że Sąd rozstrzygnie kwestię, która powstała na skutek przewlekłego załatwiania spraw przez organy administracji. Skarżący podniósł kwestię, kto ma wypłacić dodatki mieszkaniowe za kwiecień, maj i czerwiec 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną, w związku z czym powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną ich wykładnię. Sąd wskazał, że ustawa nie określa, w jakiej dacie ma być zgłoszony wniosek, ani też z datą wniesienia wniosku nie wiąże skutku w postaci utraty przysługujących stronie uprawnień. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1383/05 Lex 281315 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2176/07, w których przyjęto, iż użyte w art. 7 ust. 5 słowo "przyznaje", zważywszy cel jakiemu ma służyć ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres 6 miesięcy, tzn. ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres; orzeka natomiast, stosownie do wyniku tej oceny o przyznaniu dodatku za te miesiące za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. Zdaniem Sądu, treść powołanego wyżej przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do uznania, że przedmiotem sprawy o przyznanie tego dodatku jest świadczenie niepodzielnie obejmujące okres 6 miesięcy i w konsekwencji przyjęcie, że dochodzenie dodatku na część tego okresu jest bezzasadne wobec przyznania dodatku wnioskodawcy na ten okres w innej sprawie. Skoro zatem bezsporne jest, że za pierwszy miesiąc okresu następującego po miesiącu zgłoszenia wniosku A. J. otrzymał już dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją w innej sprawie, wniosek winien w tym zakresie zostać oddalony, nie było natomiast podstaw do pozbawienia strony dodatku za pozostałe 5 miesięcy bez merytorycznej oceny zasadności żądania. Uznając w tej sytuacji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie te decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez uznanie, że Kolegium oraz organ pierwszej instancji naruszyły wskazany przepis przez jego błędną wykładnię, podczas gdy takiego naruszenia nie było, a także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie Kolegium zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, ani Kolegium ani organ pierwszej instancji nie dopuściły się naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną ich wykładnię. W szczególności nie został naruszony art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący, że dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych. W przedmiotowej sprawie miał natomiast zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż jak wynika z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tytułem prawnym do zajmowania lokalu przez wnioskodawcę jest umowa najmu. Zdaniem Kolegium, Sąd niezasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest świadczenie podzielne, które może być przyznane na okres krótszy niż 6 miesięcy, co oznaczałoby, że należy przyznać wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na część tego okresu, w tym na marzec 2008 r. objęty inną decyzją ostateczną w sprawie dodatku mieszkaniowego. W wypadku przyjęcia wykładni zastosowanej przez Sąd, tj. ewentualnego przyznania dodatku mieszkaniowego nie od miesiąca następującego po dacie złożenia wniosku (wniosek złożono 29 lutego 2008r.), tj. od marca 2008 r., a nie od kwietnia 2008 r., powodowałoby to ominięcie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez zastosowanie nieaktualnych danych o dochodach. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych aktualne dochody to dochody z 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Zamiast dochodów z grudnia 2007 r. oraz stycznia i lutego 2008 r., Sąd nakazuje brać pod uwagę w przedmiotowej sprawie dochody z listopada, grudnia 2007 r. i stycznia 2008 r. Nie odzwierciedla to aktualnych wydatków na mieszkanie, a także aktualnego stanu osobowego rodziny. To z kolei prowadzi do obejścia cytowanego wyżej przepisu załącznika do rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych o wysokości łącznych wydatków na mieszkanie oraz o ilości osób w rodzinie, co ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. Przyznanie zatem skarżącemu dodatku mieszkaniowego od kwietnia 2008 r. na pięć miesięcy z pominięciem aktualnych dochodów, wydatków i stanu osobowego rodziny, jakie przewiduje ustawa o dodatkach mieszkaniowych i cytowane rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, byłoby naruszeniem art. 7 ust. 5 i art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz złamaniem celu tej ustawy, którym jest zapewnienie pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie samodzielnie, ze względu na swe aktualne niskie dochody lub aktualny faktyczny niski stan majątkowy pokrywać wydatków związanych z zajmowanym lokalem. Zdaniem Kolegium, złożenie przez skarżącego wniosku w dniu 29 lutego 2008 r., gdy dodatek kończy się mu w marcu 2008 r., a następnie w czerwcu 2008 r., w związku z którym dodatek taki zostaje mu przyznany na 6 miesięcy od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008r. decyzją z dnia 2 lipca 2008 r., wskazuje, że jest to sposób na obchodzenie przepisów art. 7 ust. 5 i art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W obu wypadkach nie uwzględnia się dochodów z lutego 2008 r. Wniosek złożony przedwcześnie, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie winien być z powodów formalnych załatwiony odmownie bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. wyliczania dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 5 oraz art. 3 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przystępując do oceny zasadności tak sformułowanej podstawy kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na okoliczność, że w sprawie przyznania A. J. dodatku mieszkaniowego, na jego wniosek złożony w dniu 29 lutego 2008 r., toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem była skarga na bezczynność organu administracji publicznej w rozpoznaniu tego wniosku i że w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt III SAB/Lu 10/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawarł ocenę prawną mającą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy charakter wiążący. Stwierdzając bowiem bezczynność organu w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na datę złożenia wniosku oraz treść art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za miarodajne dla załatwienia sprawy należało przyjąć dochody za miesiące: listopad, grudzień 2007 oraz za styczeń 2008 r. Pogląd powyższy, zawarty w prawomocnym wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., stanowi ocenę prawną wiążącą w niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ orzekający w sprawie dodatku mieszkaniowego. Kwestią bowiem wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy fakt złożenia wniosku przez A. J. w dniu 29 lutego 2008 r., tj. nie w marcu 2008 r. w którym upływał sześciomiesięczny okres, na który miał on przyznany dodatek mieszkaniowy, zobowiązywał organ do jego rozpatrzenia z uwzględnieniem średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj.: listopad i grudzień 2007 oraz za styczeń 2008 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, czy też stanowił przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania dodatku na okres przewidziany w art. 7 ust. 5, tj. okres sześciu miesięcy następujących po dniu złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując kontroli decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na jego wniosek złożony w dniu 29 lutego 2008 r. był związany przyjętą wcześniej oceną prawną w kwestii badania zasadności wniosku z uwzględnieniem dochodów gospodarstwa domowego A. J. za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj.: listopad i grudzień 2007 oraz za styczeń 2008 r. Konsekwentnie zatem w zaskarżonym wyroku uznał, że sam fakt złożenia wniosku w lutym, a nie w marcu 2008 r. nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania dodatku zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustawa nie określa, w jakiej dacie ma być skutecznie zgłoszony wniosek. W art. 7 ust. 1 ustawa stanowi jedynie, że dodatek mieszkaniowy właściwy organ przyznaje na wniosek osoby uprawnionej. W uzasadnieniu uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 19/99 (ONSA 2000/1/10) wyrażony został pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że każdy kolejny wniosek składany w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, wszczyna odrębne postępowanie i jest nową odrębną sprawą. Oznacza to, że z datą złożenia wniosku nie można bezpośrednio wiązać skutku w postaci odmowy przyznania dodatku, bez zbadania spełnienia przewidzianych ustawą materialnych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1383/05 (System Informacji Prawnej Lex 281315), w którym przyjęto, że fakt, iż część sześciomiesięcznego okresu przypadającego po dacie złożenia wniosku była objęta wcześniejszą decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mógł stanowić przyczyny odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego za cały okres, na jaki dodatek się przyznaje. Przekonujące jest przyjęte w powołanym wyroku stwierdzenie, iż użyte w art. 7 ust. 5 ustawy określenie "przyznaje", zważywszy na cel jakiemu służyć ma ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres sześciu miesięcy, tzn. ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres, orzeka natomiast, stosownie do wyniku tej oceny, o przyznaniu tego dodatku za te miesiące, za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. Inaczej mówiąc, w decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego organ ustala prawo do dodatku na sześciomiesięczny okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5; nie jest to jednak równoznaczne z prawem do jego wypłaty za cały ten okres. Dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli za część tego okresu już został wypłacony. W świetle przedstawionych okoliczności należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w niej przepisów prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.