II SA/Łd 369/09

Dnia 24 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2009 roku sprawy ze skargi A Zarząd Główny w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niewłaściwości organu w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Zarząd Główny w W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające swą niewłaściwość w sprawie i orzekające o zwrocie pisma wnoszącemu. Wskazane postanowienie zapadło po rozpatrzeniu wniosku A. w W. – użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 44, B. bez numeru o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustalenie, że wysokość pierwszej opłaty w kwocie 2.148.500 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r. jest należna w innej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. w W. na podstawie umowy z dnia 31 stycznia 2001 r. Rep. A nr [...] nabył od Gminy Ł., na podstawie art. art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, użytkowanie wieczyste nieruchomości na którą składają się trzy działki o numerach: 454/2, 454/3 i 454/4 o łącznej powierzchni 12,5826 ha, położone w Ł. przy ul. A. 44, B. bez numeru oraz nieodpłatnie własność budynków. Następnie umową z dnia 27 lutego 2008 r. A. w W. zbył prawo użytkowania wieczystego tejże nieruchomości na rzecz osoby fizycznej. Pismem z dnia z dnia 22 sierpnia 2008 r. Prezydenta Miasta Ł. wezwał A. do zapłaty kwoty 2.148.500 zł tytułem pierwszej opłaty rocznej za opisaną wyżej nieruchomość, wskazując jako podstawę żądania § 2 pkt c umowy z dnia 31 stycznia 2001 r. oraz art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 26 września 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek A. w W. o ustalenie, że wskazana w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r. aktualizacja pierwszej opłaty rocznej jest nieuzasadniona w określonej pismem wysokości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zbycie przedmiotowej nieruchomości było spowodowane niemożnością wykorzystania jej na cele określone w umowie z dnia 31 stycznia 2001 r. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) stwierdziło swoją niewłaściwość i orzekło o zwrocie pisma wnoszącemu. W uzasadnieniu tego postanowienia, organ przywołał art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że A. w W. na podstawie umowy z dnia 31 stycznia 2001 r. nabył od Gminy Ł., na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 44, B. bez numeru, a następnie tenże A. dokonał zbycia prawa użytkowanie wieczystego tejże nieruchomości na rzecz osoby fizycznej umową z dnia 27 lutego 2008 r. zawartą w formie aktu notarialnego – Rep. A [...]. Zbycie tego prawa nastąpiło więc przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, a tym samym ustalona w umowie z dnia 31 stycznia 2001 r. pierwsza opłata roczna stała się wymagalna. Kolegium uznało, że wezwanie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nie jest wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości pierwszej opłaty, do której mają zastosowanie przepisy dotyczące aktualizacji opłaty rocznej, jest to zaś wyłącznie wezwanie do zapłaty należnej kwoty w związku z rozporządzeniem przez użytkownika wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed upływem terminu zwalniającego z uiszczenia opłaty. Mimo, że art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do przepisów rozdziału 8 działu II tej ustawy, to stosowanie tych przepisów powinno dotyczyć wyłącznie sposobu ustalenia opłaty tj. na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, w ocenie Kolegium, sprawa ma charakter cywilny i nie podlega rozpoznaniu ani w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wobec tego wniosek stosownie do treści art. 66 § 3 kpa podlega zwrotowi. Organ wskazał, że dniu 27 stycznia 2009 r. A. złożył w Kolegium pismo zatytułowane "skarga" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którym kwestionuje wydane przez organ rozstrzygnięcie. Dalej w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że jest sprawą bezsporną, że od postanowienia Kolegium przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w terminie 7 dniowym od daty doręczenia postanowienia, o czym strona nie została poinformowana, gdyż w postanowieniu Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] brak jest stosownego pouczenia. Dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu na postanowienie zapadłe w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 23 lutego 2009 r. Kolegium wezwało A. do określenia się co do charakteru pisma z dnia 23 stycznia 2009 r. zatytułowanego "skarga na postanowienie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi". W odpowiedzi na wezwanie, strona w piśmie z dnia 11 marca 2009 r. wskazała, że pismo z dnia 23 stycznia 2009 r. należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające swą niewłaściwość w sprawie i orzekające o zwrocie pisma wnoszącemu. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. strona wnosiła o merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wyraziła pogląd, że zastosowana przez Kolegium wykładnia art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczająca stosowanie przepisów rozdziału 8 działu II tej ustawy do sposobu ustalenia opłaty na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jest nieuprawniona, wskazując argumenty przemawiające za słusznością zastosowania w tym przypadku per analogiam przepisów rozdziału 8 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, ze ponownie rozpatrując sprawę podzieliło pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia [...] r. orzekającym o niewłaściwości Kolegium do rozpatrzenia wniosku A. w W. o ustalenie, że wskazana w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r. wysokość pierwszej opłaty w kwocie 2.148.500 zł jest należna w innej wysokości, co skutkowało zwrotem wniosku. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium powołało się ponownie do literalnego brzmienia art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreśliło, że wskazany przepis pozwala na stosowanie przepisów rozdziału 8 działu II ustawy jedynie do określenia wysokości pierwszej opłaty na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Argumentując, Kolegium odwołało się do uregulowania zawartego w art. 73 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu powyższe przemawia za tym, że sprawa ma charakter cywilny i nie podlega rozpoznaniu ani w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wobec tego wniosek stosownie do treści art. 66 § 3 kpa podlega zwrotowi. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że fakt braku pouczenia o środkach zaskarżenia w postanowieniu Kolegium z dnia [...] r. nie może działać na niekorzyść strony. Wobec tego organ uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez stronę postępowania w dniu 27 stycznia 2009 r. został złożony z zachowaniem terminu do jego wniesienia i jako taki został rozpatrzony. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. w W. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrócenie sprawy do organu celem jej merytorycznego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędna wykładnię oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji przez odebranie stronie prawa do uzyskania merytorycznego orzeczenia /decyzji/ wydanej przez organ samorządowy. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona powołała się na wcześniej prezentowany pogląd o zasadności zastosowania przepisów rozdziału 8 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami dla merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji podniesionej w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności, mając na uwadze wnioski skargi należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje więc sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, nie wskazuje również jej rozstrzygnięcia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, która to okoliczność stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienie. Zgodnie z wykształconym orzecznictwem sadów administracyjnych, w pełni podzielanym przez Sąd orzekający w sprawie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 368207). Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. stwierdzające swą niewłaściwość w sprawie i orzekające o zwrocie pisma wnoszącemu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § Kpa i art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie zapadło, jak wynika to z jego uzasadnienia, w wyniku nieuprawnionego potraktowania pisma strony z dnia 27 stycznia 2009 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Jak wynika to z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku A. w W. – użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 44, B. bez numeru o ustalenie, że wysokość pierwszej opłaty w kwocie 2.148.500 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2008 r. jest należna w innej wysokości, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 66 § 3 Kpa i art. 204 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło swoją niewłaściwość i orzekło o zwrocie pisma wnoszącemu. Postanowienie to zawierało błędne pouczenie, że jest ono ostateczne. Tymczasem, jak stanowi to przepis art. 66 § 3 Kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 66 § 3 k.p.a. reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcie wydane w oparciu o tenże przepis ma charakter procesowy a strona może je kwestionować w drodze zażalenia. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że postanowienie z dnia [...] r. zostało doręczone stronie w dniu 2 grudnia 2008 r. Oczywistym jest więc, że złożenie środka odwoławczego przez stronę w dniu 23 stycznia 2009 r. (data stempla pocztowego) nastąpiło z uchybieniem 7 dniowego terminu do jego wniesienia. Jak wynika to z treści wskazanego pisma zatytułowanego "skarga", uchybienie to dostrzegła sama strona wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi z uwagi na to, że nie dokonała w terminie czynności bez swojej winy. Po sprecyzowaniu przez stronę żądania zawartego w piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. (pismo z dnia 5 marca 2009 r. – odpowiedź na wezwanie organu), jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał postanowienie z dnia [...] r., utrzymując w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. stwierdzające swą niewłaściwość w sprawie i orzekające o zwrocie pisma uznał bowiem, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że środek odwoławczy został złożony z zachowaniem terminu do jego wniesienia, gdyż fakt braku pouczenia o środkach zaskarżenia nie może działać na niekorzyść strony. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Podnieść nadto należy, iż wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest od wniesienia środka odwoławczego (zażalenia, odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sposób skuteczny, a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w ustawie do jego wniesienia. W orzecznictwie sądowym wypracowano pogląd, który Sąd podziela, że fakt mylnego pouczenia strony o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (podobnie jak i o trybie i terminie wniesienia odwołania czy zażalenia) a więc również pouczenie, że środek nie służy, nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 188813 ). Podobnie w postanowieniu z dnia 1 lipca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt III SA 230/97 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 38205) wypowiedział się, że " (...) wprawdzie art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać ( analogicznie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 792/96, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 45670, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 641/96, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 43121). Tym samym więc, z rażącym naruszeniem prawa, organ ponownie rozstrzygnął sprawę po upływie terminu, pozostawiając bez biegu wniosek strony o jego przywrócenie. Uchybienie to skutkowało koniecznością wyeliminowania zakwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez dalszego rozważania zarzutów skargi. Dodatkowo już zwrócić uwagę organu należy na fakt, iż dwukrotnie, a więc zarówno w przypadku postanowienia z dnia [...] r. jak i postanowienia z dnia [...]r. członkiem składu orzekającego Kolegium była D.S. W tym miejscu przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. wydany w sprawie o sygn. akt P 57/07 rozstrzygający, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2008r., Nr 229, poz.1539, również dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 467043). Skutkiem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego staje się możliwość wznowienia postępowania, w którym brał udział członek samorządowego kolegium odwoławczego orzekający zarówno w I instancji jak i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyeliminować wymienione uchybienia stosownie do przytoczonych wywodów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 2 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. B.C.