II SA/Ol 582/09

Dnia 24 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 440 zł. (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wójt Gminy – powołując art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr XXXVII/267/2002 Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości - ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie A w gminie B, oznaczonej jako działka nr "[...]", na skutek jej podziału, w kwocie 5.800 zł. na rzecz Gminy A, należną od J. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr "[...]" na czternaście działek, a decyzja ta jest ostateczna. Podał przy tym, że zgodnie z uchwałą Nr XLII/231/98 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 1998r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/XVII/80/91 Rady Gminy z dnia 27 listopada 1991r. (w części dotyczącej obszaru położonego przy drodze), ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego Nr 12, poz. 166 z dnia 10 czerwca 1998r. – działki nr "[...]", powstałe w wyniku podziału działki "[...]" położone są na terenie oznaczonym symbolem "Ump" – teren lokalizacji usług z możliwością produkcji. Działka "[...]" wydzielona została pod drogę wewnętrzną. Wyjaśnił, że w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, z którego wynika, że nieruchomość przed podziałem miała wartość 157.500 zł., zaś po podziale 180.700 zł. Organ I instancji uznając zgodność operatu z przepisami prawa przyjął, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 23.200 zł. i z zastosowaniem stawki 25% - określonej w uchwale Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. - ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 5.800 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w braku obowiązującej uchwały Rady Gminy, która określałaby procentowo stawkę tej opłaty; 2) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a wskazanej ustawy, poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia w trakcie postępowania dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości nieruchomości oraz 3) art. 9 i 10 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na dowodach zebranych przed wszczęciem postępowania w sprawie, czym strona pozbawiona została czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami strona podniosła, że wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Uchwała taka jako akt prawa miejscowego jest nierozerwalnie związana z ustawą na podstawie której została wydana. W przypadku uchylenia przepisu ustawy, który stanowił podstawę prawną jej wydania, uchwała ta automatycznie przestaje obowiązywać. W ocenie strony, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z późniejszym uchyleniem (w wyniku nowelizacji, która weszła w życie 22 września 2004r.) przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały Rady Gminy z 29 stycznia 2002r. Tym samym, w momencie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca procentową stawkę tej opłaty. Nadmieniono także, że w § 2 cytowanej uchwały Rady Gminy, jej wykonanie powierzono Zarządowi Gminy, który jako organ kolegialny - na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta - został zastąpiony organem monokratycznym. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez Wójta Gminy, co tym bardziej, zdaniem strony, przesądza o tym, że uchwała ta pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Dodano także, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., SK 19/06 - art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do dnia 21 września 2004r. uznany został za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami podniesiono, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego powinien być przeprowadzony w trakcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie przed jego wszczęciem. Dopuszczenie w tej sprawie dowodu ze sporządzonej przed wszczęciem postępowania opinii rzeczoznawcy, narusza podstawowe zasady procesu administracyjnego, w tym art. 7 i 10 kpa. Decyzją z "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że powołana w decyzji organu I instancji uchwała Rady Gminy Jonkowo w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości podjęta została w dniu 29 stycznia 2002r. Obowiązywał wówczas art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000r. Nr 6 poz. 70), będący podstawą materialnoprawną do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, której wysokość nie mogła być większa niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) nadano nowe brzmienie artykułowi 98 (z pominięciem ust. 4) i dodano art. 98a, w tym ustęp 1, w brzmieniu przywołanym powyżej. Po tej nowelizacji podstawę do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium, nie sposób uznać, iż na skutek zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami - wprowadzonych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003r. - uchwała Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. przestała obowiązywać. W dalszym ciągu przepisy ustawy przewidują upoważnienie dla rad gmin do wydawania uchwał w tym przedmiocie, zmieniła się jedynie jednostka redakcyjna przepisu. Brak jest również przepisów szczególnych, które uchylałyby uchwały podjęte w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy. Wskazano przy tym, że stanowisko strony w zakresie nieobowiązywania tej uchwały można by uwzględnić, gdyby materialnoprawna ustawowa podstawa do wydania aktu prawa miejscowego została uchylona (w ogóle zniesiona). Tak jednak się nie stało. Na tej podstawie przyjęto, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to jest 25 października 2006r., obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazano także, że powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., SK 19/06, nie uzasadnia twierdzenia, że ustalenie opłaty adiacenkiej w niniejszej sprawie nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż podstawa ta nadal istnieje w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego zgodność z Konstytucją nie została dotychczas zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Nie podzielono przy tym stanowiska strony, że na skutek wydania tego wyroku przestała obowiązywać uchwała Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. Podano, że stwierdzona przez Trybunał niezgodność z Konstytucją RP art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Podkreślono przy tym, że zarówno z sentencji, jak i uzasadnieniu tego wyroku wynika, że przeprowadzona przez Trybunał ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, nie można dopatrzeć się także nieprawidłowości w działaniu organu polegającym na zleceniu sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowego przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Uwzględniono przy tym okoliczność, że celem takiego działania jest ustalenie przez organ, czy rzeczywiście nastąpił wzrost wartości nieruchomości i czy jest podstawa do wszczynania postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto wskazano, że przepisy dotyczące sporządzania operatów szacunkowych nie wymagają w toku wyceny udziału właścicieli szacowanych nieruchomości, czy też innych osób posiadających interes prawny. Opinia rzeczoznawcy sporządzana jest przez niego samodzielnie (zasadniczo) na podstawie posiadanych dokumentów urzędowych, ewidencji i innych rejestrów oraz wizji lokalnej. Dodatkowo podniesiono, że opinia taka, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona, przez okres 12 miesięcy. Przepisy kpa nie statuują zaś obowiązku orzekania w oparciu jedynie o dowody przeprowadzone w toku postępowania. W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego sporządzona nawet przed wszczęciem postępowania może stanowić dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, o ile strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i złożenia ewentualnych zastrzeżeń - w rozpatrywanej sprawie taka możliwość została zapewniona. Podano, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano zainteresowaną o możliwości zapoznania się m.in. ze sporządzonym operatem szacunkowym. Na pisemny wniosek kserokopię tego operatu doręczono stronie na jej adres zamieszkania w dniu 28 listopada 2008r. W piśmie przesyłającym powyższą kopię poinformowano stronę, że zastrzeżenia i żądania w sprawie może złożyć w terminie 7 dni od daty doręczenia. Decyzję w tej sprawie wydano zaś w dniu 11 grudnia 2008 r. (po upływie dwóch tygodni). W ocenie Kolegium, nie można zatem uznać, iż strona nie miała zapewnionej możliwości zapoznania się z tym dowodem, bądź też możliwości wniesienia do niego zastrzeżeń. Dokonując oceny operatu szacunkowego, do którego nie zgłoszono zarzutów w odwołaniu, Kolegium uznało, że jest on zgodny z przepisami i może stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik J. P. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące i nienależyte uzasadnienie okoliczności prawnych, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję; 2) art. 10 w związku z art. 79 § 1 kpa, poprzez uznanie, iż przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy oraz dowodu z oględzin nieruchomości nie wymaga poinformowania strony z przynajmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem o przeprowadzeniu tych dowodów. Z tych też względów wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 kpa pełnomocnik skarżącej podniósł, że odwołanie od decyzji organu I instancji zawierało szereg zarzutów i stwierdzeń - popartych poglądami doktryny oraz orzecznictwem - dotyczących utraty mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy z 29 stycznia 2002r., do których organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że brak jest przepisów szczególnych, które uchylałyby uchwały podjęte na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłączają stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, stąd też, mimo że nie stanowią wprost, iż zarówno przy oględzinach nieruchomości, jak i w toku wyceny nie jest konieczny udział właścicieli, to nie wyłącza to obowiązku organu poinformowania strony o tych czynnościach. O wzięciu udziału w przeprowadzeniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie. Dodał przy tym, że organ zaniechał nie tylko uprzedniego poinformowania strony o zamiarze sporządzenia opinii rzeczoznawcy, ale również przeprowadzenia przed datą formalnego wszczęcia postępowania oględzin nieruchomości. Wobec tego uznał, że zagadnienie prawidłowości sporządzenia przez biegłego operatu jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i mogła wypowiedzieć się co do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Dodał jednak, że organ ten nie prowadził oględzin nieruchomości skarżącej, stąd nie był zobligowany do zapewnienia jej czynnego udziału w tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskazać przede wszystkim należy, że skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż podniesione w jej zarzutach. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w świetle którego jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w celu ustalenia opłaty adiacenckiej niezbędne jest oszacowanie wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając opinię w tym przedmiocie w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, mimo że jest sporządzany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe, zgodnie z art. 80 kpa, podlega jednak ocenie organu administracji publicznej, przede wszystkim z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. W tym kontekście stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy ocena legalności sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 16 października 2008r. nie była dość wnikliwa. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy przyjął bowiem (przede wszystkim na stronie 5), że "według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/XVII/80/91 Rady Gminy z dnia 27 listopada 1991r. – uchwała nr XLII/231/98 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 1998r. (Dz. Urz. Województwa Olsztyńskiego Nr 12, poz. 166), działki o nr "[...]" oraz działki o nr "[...]", powstałe w wyniku podziału działki nr "[...]" położone są na terenie oznaczonym symbolem "Ump" – teren lokalizacji usług z możliwością produkcji. Działka "[...]" wydzielona została pod drogę wewnętrzną. Uszło jednak uwadze rzeczoznawcy i organów orzekających w niniejszej sprawie, że uchwała Nr VIII/XVII/80/91 Rady Gminy z dnia 27 listopada 1991r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie obowiązywała już w dniu sporządzania tego operatu. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Natomiast, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. W świetle tej regulacji prawnej stwierdzić należy, że powołana uchwała Rady Gminy z dnia 27 listopada 1991r. utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004r., a zatem nie mogła stanowić podstawy dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości w dniu 16 października 2008r. Nie można także uznać, że uchwała ta zachowała moc w odniesieniu do szacowanej nieruchomości w związku z podjęciem przez Radę Gminy uchwały Nr XLII/231/98 z dnia 29 kwietnia 1998r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/XVII/80/91 Rady Gminy z dnia 27 listopada 1991r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego Nr 12, poz. 166 z dnia 10 czerwca 1998r. Przyjmując bowiem jednolitość i spójność aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, iż częściowa zmiana jego treści po 1 stycznia 1995r. nie pozwala na przyjęcie, że plan ten został uchwalony po tym dniu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Sądowi znany jest pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. W uzasadnieniu tego stanowiska podaje się, że pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany planów, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r., należy przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten, sformułowany w oparciu o art. 67 ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Przedstawiony pogląd, który - jak należy domniemywać - jest wynikiem zastosowania wykładni celowościowej i historycznej, pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwoływanie się do innych, aniżeli wykładnia gramatyczna, sposobów interpretacji przepisów prawa jest zaś niedopuszczalne jeśli wykładnia ta prowadzi do ustalenia hipotezy normy prawnej sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładanego przepisu. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy, ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisach intertemporalnych nie przewiduje wyjątków od utraty mocy obowiązującej przez plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. (podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 października 2007r., II SA/Łd 712/07, Lex nr 441235). Przyjęcie innego poglądu doprowadziłoby do nieuprawnionego modyfikowania treści ustawy przez akt niższego rzędu, jakim jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższej argumentacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, ustalając istotną dla sprawy okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, co prawda na podstawie sporządzonego w tym, celu operatu szacunkowego, jednak bez dokładnego zbadania stanu prawnego tej nieruchomości, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest zatem ustalenie, czy przyjęte w operacie szacunkowym przeznaczenie działki o nr "[...]" oraz działek o nr "[...]", powstałych w wyniku podziału działki "[...]", położonych na terenie oznaczonym symbolem "Ump" na lokalizację usług z możliwością produkcji, jest zgodne z obowiązującym (na dzień szacowania nieruchomości) na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania, czy oszacowanie wartości nieruchomości odbyło się zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Dopiero w wyniku dokonania tej analizy i ewentualnie ponownej wyceny możliwe będzie ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości tej nieruchomości w wyniku jej podziału na czternaście działek. Okoliczność ta warunkować będzie zaś ocenę wystąpienia pozostałych przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej, w tym także ocenę kwestii obowiązywania lub utraty mocy obowiązującej uchwały Nr XXXVII/267/2002 Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przede wszystkim należy, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące i nienależyte uzasadnienie okoliczności prawnych, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Z analizy obszernego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organ ten ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez J. P. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]". Zawarte w tym uzasadnieniu sformułowania wskazują ponadto na wyczerpujące rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Stwierdzone przez Sąd, wadliwie dokonanie oceny tych okoliczności nie wyczerpuje zaś znamion naruszenia art. 107 § 3 kpa. Przechodząc do rozważań nad trybem sporządzania operatu szacunkowego przychylić należy się do poglądu organu odwoławczego, że przepisy dotyczące sporządzania operatów szacunkowych - to jest cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - nie wymagają w toku wyceny udziału właścicieli szacowanych nieruchomości, czy też innych osób posiadających interes prawny. Opinia rzeczoznawcy sporządzana jest przez niego samodzielnie, zasadniczo na podstawie posiadanych dokumentów urzędowych, ewidencji i innych rejestrów oraz wizji lokalnej. Opinia taka, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być zaś wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona, przez okres 12 miesięcy. Uwzględniając zaś regulację art. 75 § 1 kpa - w świetle której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – przyjąć należy, że dopuszczalne jest wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego sporządzonego przed formalnym wszczęciem tego postępowania, o ile tylko został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Działanie takie uzasadnione jest względami ekonomiki procesowej, zgodnie z którymi, przed wszczęciem postępowania z urzędu konieczne jest dokonanie wstępnej oceny zasadności i celowości jego wszczęcia. Skoro zaś kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, sporządzenie takiego operatu przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej jest racjonalnie uzasadnione. Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.