II SA/Op 188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r. Nr XXXII/306/09 w przedmiocie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r., nr XXXII/306/09 w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Uchwałę tę Rada Miejska w Ozimku podjęła w oparciu o przepis art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustalając w § 1 ust. 2, że przyznane przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych diety i zwrot kosztów podróży wypłaca się miesięcznie w zryczałtowanej wysokości. Sołtysom poszczególnych wsi w wysokości od 15 % - 30 % minimalnego wynagrodzenia, w zależności od sołectwa oraz w wysokości 20 % minimalnego wynagrodzenia dla przewodniczących Zarządów Osiedli w Ozimku. W § 1 ust. 3 wprowadzono natomiast zasadę, iż za obecność na sesji Rady Miejskiej dieta ulega podwyższeniu o 7 % minimalnego wynagrodzenia. Natomiast w czasie zawieszenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w czynnościach przez Burmistrza Ozimka, za niewypełnienie swoich obowiązków - dieta nie przysługuje ( §1 ust. 4 uchwały). Wojewoda Opolski zarzucił w skardze, iż wskazane postanowienia uchwały stoją w sprzeczności z przepisem art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego pod pojęciem "diety" należy rozumieć ogólne koszty związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast za "koszty podróży służbowej" wypada uznać koszty związane ze zrekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków dotyczących odbytych podróży służbowych. Ustalenie przez Radę Miasta kosztów podróży w określonej z góry, zryczałtowanej kwocie, pomijając kwestię rzeczywiście poniesionych wydatków w tym zakresie, które mogą być niższe lub wyższe, stanowi zdaniem skarżącego naruszenie przepisu art. 37b ustawy. Wojewoda podkreślił także, że nieprawidłowym jest ustalenie wysokości diety i kosztów podróży jako jednej kwoty wypłacanej ryczałtowo. Zastrzeżenia skarżącego wzbudził także zapis § 1 ust. 3 uchwały, który w opinii Wojewody prowadzi do ustanowienia nieznanej przepisom ustawy diety za udział w posiedzeniach Rady. Przepis art. 37b stanowi tylko o jednej diecie z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego. Rada nie ma zatem kompetencji do tworzenia nowych diet, takie rozróżnienie wykracza zdaniem Wojewody poza delegację z art. 37 b ustawy. Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał również zapis § 1 ust. 4 uchwały, ponieważ żadne przepisy nie upoważniają rady gminy do przyznawania organowi wykonawczemu uprawnień do zawieszenia w czynnościach przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że jest jedną z pierwszych gmin, która już w roku 1995 podjęła uchwałę o przyznaniu sołtysom ryczałtu na pokrycie kosztów podróży, pomimo braku w tym zakresie odpowiedniego przepisu. Wskazała, że na gruncie jej sprawy Sąd Najwyższy wydał w dniu 8 lutego 1996 r. uchwałę, sygn. akt III AZP 33/95, w której stwierdził, że "rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją". Następnie Gmina zaakcentowała, że już poprzednio trzykrotnie podejmowała uchwały o treści zbliżonej do uchwały obecnie zaskarżonej, których ważność dotychczas nie była kwestionowana przez Wojewodę. Gmina wyjaśniła, że przyjęcie ryczałtu jest konieczne z tego względu, że gospodarka finansowa jednostek pomocniczych prowadzona jest w ramach budżetu gminy. Zaplanowanie budżetu jest natomiast możliwe tylko przy zastosowaniu ryczałtu. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zdaniem Gminy, rodziłoby konieczność zdefiniowania pojęcia "podróż służbowa" oraz ustalenia kto może zlecić jej odbycie i czy np. przyjazd po sam odbiór polecenia wyjazdu, też stanowi podróż służbową. Najtrudniejsze w opinii Gminy byłoby jednak zachowanie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto Gmina podniosła, że zróżnicowana wysokość ryczałtu wskazana w uchwale, została ustalona na podstawie prac specjalnie powołanego zespołu, który zbadał średnie koszty podróży służbowych poszczególnych przewodniczących. Gmina powołała się dodatkowo na uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 10/00, w której stwierdzono, że "zwrot kosztów podróży służbowych radnego może być ustalony w formie ryczałtu". W dalszych wywodach Gmina nie zgodziła się także z tym, że przyznanie dodatku do diety za obecność przewodniczącego na sesji, stanowi drugą dietę, bowiem jest to wciąż jedna dieta, tyle tylko, że o dwuskładnikowym wymiarze. Ponadto przyznanie takiego dodatku ma przyczynić się do tego, aby przepis art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia przewodniczącym organów wykonawczych jednostki pomocniczej uczestnictwo w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu, nie był martwy. Ten zapis uchwały, choć - jak przyznała Gmina - jest kontrowersyjny, ma jednak na celu aktywizację przewodniczących, co wydaje się celowe w sytuacji, gdy Gmina ponosi jedynie koszty związane z zawiadamianiem ich o sesji. W odpowiedzi na skargę zakwestionowano również zasadność zarzutu niezgodności z prawem § 1 ust. 4 uchwały. Rada Miejska, uchwalając w 2003 r. statuty dla sołectw i osiedli, przewidziała możliwość zawieszenia przez Burmistrza przewodniczących organów wykonawczych tych jednostek pomocniczych. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność tych postanowień, lecz NSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W tym stanie rzeczy statuty te nadal obowiązują jako akty prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi jej argumentami można się zgodzić. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem takiej oceny jest uchwała Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r., nr XXXII/306/09 w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Uchwałę będącą przedmiotem skargi podjęto na podstawie art. 37b ustawy, który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy, jednostkami pomocniczymi tworzonymi przez radę gminy, w drodze uchwały, mogą być np. sołectwa oraz dzielnice, osiedla. Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, natomiast w dzielnicy (osiedlu) jest nim zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (art. 36 i art. 37 ustawy). Co do zasady sołtysowi i innym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych za sam fakt pełnienia tej funkcji nie przysługuje żadne wynagrodzenie, funkcja ta ma bowiem wymiar społeczny (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1825/94, ONSA 1995 r., Nr 4, poz. 183). Wskazany przepis art. 37b ustawy, daje jednak radzie gminy możliwość "wynagradzania" sołtysa i przewodniczącego, poprzez przyznanie im diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Istotą diety jest rekompensata utraconych wskutek wykonywania mandatu zarobków i poniesionych w związku z tym kosztów. Odnośnie natomiast rozumienia podróży służbowej sołtysa, czy przewodniczącego oraz kosztów z nią związanych, uzasadnionym jest posiłkowanie się definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 799 ze zm.), choć od razu odnotowania wymaga, że przepisy tegoż rozporządzenia nie odnoszą się wprost do przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady gminy, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że z tytułu podróży służbowej przysługuje zwrot kosztów: przejazdów z miejscowości określonej przez przewodniczącego rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca stanowiącego cel podróży i z powrotem, noclegów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej oraz innych udokumentowanych wydatków. Przytoczony powyżej przepis art. 37b oraz wskazane przez Sąd - jedynie pomocniczo - rozwiązania powołanego rozporządzenia wskazują na wyraźne rozróżnienie prawa do diety i prawa do zwrotu kosztów podróży służbowej. Oznacza to konieczność ustalenia zasad przyznawania tych świadczeń, z uwzględnieniem ich odrębności. Prawidłowy zatem był zarzut Wojewody, że Rada Miejska w Ozimku, ustalając prawo sołtysów i przewodniczących do otrzymania diety i zwrotu kosztów podróży służbowej w formie jednego wspólnego ryczałtu, naruszyła istotnie treść przepisu art. 37b ustawy. W judykaturze słusznie zauważa się, że przepis ten "nie upoważnia do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Oczywiste jest, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości" (wyrok NSA w Krakowie z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/03, publ. Wspólnota 2004 r. Nr 2, poz. 46). Poza tym stwierdzić trzeba, że za brakiem poprawności stanowiska Gminy Ozimek co do możliwości ustalenia jednej, zryczałtowanej kwoty obejmującej diety i koszty podróży, przemawia i to, że wskutek podjętego aktu osoby uprawnione mogłyby otrzymać - w ramach tak określonej, miesięcznej kwoty - zwrot kosztów podróży, które się nie odbyły. Użyte w ustawie pojęcie "zwrot" jest synonimem terminu "oddanie czegoś", co sugeruje, że zdarzenie w postaci wyjazdu służbowego musi nastąpić, by można było mówić o zwrocie poniesionych na tenże wyjazd wydatków. Za wskazaną przez Sąd interpretacją przepisów w omawianym zakresie przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia funkcjonalna. Trudno bowiem przypisać ustawodawcy zamiar wprowadzenia takich regulacji, które pozwalałyby na wydatkowanie pieniędzy ze środków budżetowych bez zaistnienia ku temu usprawiedliwionych podstaw, w tym przypadku - odbycia podróży służbowej. Zresztą, przedstawione stanowisko znajduje poparcie w treści ust. 10 art. 25 ustawy, w którym prawodawca, udzielając ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej delegacji do określenia sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, nakazał uwzględnić przy tym celowość zwrotu poniesionych wydatków, a także dookreślił, że chodzi o wydatki poniesione rzeczywiście. Tak więc, skoro prawodawca w jednej ustawie posługuje się tym samym terminem, zastosowanie winna mieć sformułowana w doktrynie reguła interpretacyjna, zgodnie z którą niedopuszczalne jest nadawanie identycznym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia, o ile z samego aktu nie wynikają wskazówki pozwalające na odmienne rozumienie tych zwrotów. Stąd, słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ryczałt obejmujący zwrot kosztów podróży służbowej nie może abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy wydatków poniesionych na ten cel (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., OPS 10/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 6). Idąc dalej tym tokiem rozumowania, pamiętając także o prawie gminy do samodzielnego kształtowania zasad, o jakich mowa w art. 37b ustawy, trzeba stwierdzić, że ryczałtowe rozliczenie kosztów podróży służbowej, które stanowi jedną z form zwrotu wydatków związanych z podróżą służbową, określoną kwotą globalną, jest - co do zasady - dopuszczalne, tyle że ryczałt ten nie może stanowić kwoty dowolnej, czy nawet - jak to jest w niniejszej sprawie - w ogóle nieznanej, czyli kwoty, o której nie można powiedzieć na podstawie przedstawionych akt, by była chociażby zbliżona do rzeczywistych wydatków przewodniczących poniesionych na omawiany cel. W takim wypadku, zdaniem Sądu, uzasadnione staje się wprowadzenie do treści uchwały takich regulacji, które pozwoliłyby na pomniejszanie ryczałtu z tytułu kosztów podróży np. w przypadku absencji przewodniczącego na posiedzeniach. Ostatnio poczyniona uwaga dotyczy także ryczałtowego określenia wysokości diet. Jak słusznie zostało zauważone w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 2 sierpnia 1999 r., nr XXXIII/227/99 (publ. OwSS 1999/4/132), która odnosi się co prawda do diet przysługujących radnym, ale rozważania w niej zawarte z powodzeniem można odnieść do sposobu uchwalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, "brak zasad ustalenia wysokości diet powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału radnego w pracach organów miasta, co jest sprzeczne z uregulowaniami art. 25 ust. 4 w związku z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu, w sposób nie budzący wątpliwości, Rada Miejska powinna określić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego oraz radnych pełniących określone funkcje w organach miasta, na sesjach Rady oraz na posiedzeniach komisji Rady i ewentualnie w innych pracach". Na koniec tego fragmentu rozważań, odnosząc się do argumentów skargi podnieść należy, że za ryczałtowym sposobem rozliczania kosztów podróży służbowej, rozumianym w sposób przedstawiony powyżej, opowiada się dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. przykładowo cyt. wcześniej uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Wr 94/07, niepubl.), choć trzeba też przyznać rację Wojewodzie, że w orzecznictwie prezentowane są również poglądy odmienne, które jednak nie zostały podzielone przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Można tu dodać, że stanowisko bezwzględnie zakazujące ustalenia zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtowej jest zbyt kategoryczne, gdy zważyć, że rozliczanie tych kosztów, oparte na innych regułach, zwykle zawiera w sobie pewne elementy umowne, określone z góry jakąś kwotą, tak jak to ma miejsce - przykładowo - w cyt. wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2000 r., gdy chodzi o zwrot kosztów przejazdu własnym samochodem, liczony według stawek za kilometr przebiegu, czy w przypadku ustalenia kwoty diety z tytułu podróży służbowej. Powiedziane dotąd uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zapisów § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały, jako że istotnie naruszają art. 37b ustawy. Odrębnego omówienia wymaga kwestia wypełnienia przez Radę Miejską w Ozimku delegacji ustawowej wynikającej z art. 37b ustawy. W ocenie Sądu, ustalenie ryczałtowego sposobu w jaki następuje rozliczenie diety i kosztów podróży służbowej - pomijając na razie brak możliwości łączenia tych dwóch świadczeń - stanowi niewątpliwie element "zasad", o których mowa w tym przepisie. Jednakże zauważyć należy, że ograniczenie się wyłącznie do wskazania określonych stawek ryczałtowych nie świadczy - już chociażby z przyczyn sygnalizowanych przez Sąd wcześniej - o pełnej realizacji upoważnienia do ustanowienia zasad (ogólnych reguł, norm postępowania, podstawowych warunków), na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Kontynuując rozważania w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że uznanie za nieważne zapisów ust. 2 § 1 zaskarżonej uchwały, czyni koniecznym stwierdzenie nieważności także dalszych postanowień uchwały, które w zaistniałej sytuacji - z racji bezpośredniego, wzajemnego powiązania - nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wobec tego zbędne stało się również rozważanie pozostałych zarzutów skargi. W tym miejscu już tylko marginalnie wspomnieć należy, że przepisy § 1 i 2 uchwały są niejasne i nieprecyzyjne, gdyż odwołują się do pojęcia diety, która nie doczekała się samodzielnego uregulowania. Uchwałodawca posługuje się co prawda tym terminem, ale tylko w takim sensie, że jest to jeden z dwóch składników zryczałtowanej kwoty o określonych uchwałą wysokościach. Żaden przepis uchwały nie precyzuje natomiast jaka jest wysokość samej diety, zatem nie jest możliwe zastosowanie jej § 1 ust. 3, który nakazuje podwyższyć dietę o 7% minimalnego wynagrodzenia. Wątpliwości interpretacyjne w powyższym zakresie budzi także ust. 4 § 1 uchwały, który przewiduje zawieszenie diety. Nie jest uprawnione dociekanie, o którą w istocie dietę chodzi. Wątpliwości te rozwiewają dopiero wyjaśnienia Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, jednak ta okoliczność nie może wpłynąć na ogólną ocenę poprawności podjętego aktu. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.