II OSK 165/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 461/09 w sprawie ze skargi J. R. i M. R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania czynności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 461/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił na skutek skargi J. R. i M. R. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 12 maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania czynności faktycznych. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. R. - właścicielki działki nr [...], która kwestionowała zgodność z prawem robót budowlanych wykonywanych w znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości budynku gospodarczym. W szczególności zarzuciła, że zmieniono konstrukcję dachu na tym budynku i nie zabezpieczono dachu przed osuwaniem się śniegu, co powoduje, że śnieg osuwa się na teren jej działki. Zarzuciła też, że podwyższono teren działki o około 50 cm bez zabezpieczenia przed osuwaniem, co spowodowało osuwanie się ziemi i zniszczenie jej ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach postanowieniem z 29 grudnia 2008 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, obejmujących wykonanie wieńca żelbetonowego oraz konstrukcji więźby dachowej, a także pozytywnej oceny stanu technicznego tych robót, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Na podstawie oględzin przeprowadzonych 26 listopada 2008 r. organ administracji ustalił, że w budynku gospodarczym wykonano wieniec żelbetonowy oraz zmieniono konstrukcję więźby dachowej wraz z pokryciem. Organ administracji przyjął, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnił, że inwestorzy w dniu 11 czerwca 2007 r. i 27 marca 2008 r. dokonali wprawdzie skutecznego zgłoszenia dotyczącego zmiany pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę oraz przebudowy ogrodzenia od strony ulicy, jednakże wykonanie wieńca żelbetowego wymagało pozwolenia na budowę. W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację. Decyzją z [...] lutego 2009 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach odmówił wydania nakazu wykonania czynności faktycznych dotyczących robót budowlanych przy budynku gospodarczym. Swoją decyzję uzasadnił tym, że na wykonanym dachu budynku gospodarczego inwestor zamontował płotki przeciwśnieżne, zabezpieczające przed osuwaniem się śniegu oraz tym, że wody opadowe z połaci dachowej odprowadzane są poprzez rury spustowe bezpośrednio na grunt będący własnością inwestorów. Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że zastosowane płotki przeciwśniegowe nie sprawdzają się, ponieważ śnieg zsuwa się na ich budynki, na potwierdzenie czego dołączyli do akt zdjęcie. Powołując się na tę okoliczność wnieśli o nakazanie inwestorowi doprowadzenie dachu do stanu poprzedniego, a konkretnie ściany budynku gospodarczego poprzez jej nadbudowanie o wysokość dwóch pustaków. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych z 23 stycznia 2009 r. stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i budynek nie stwarza zagrożenia. Wyjaśnił przy tym, że wzięto pod uwagę, iż na dachu budynku gospodarczego zamontowano płotki zabezpieczające śnieg przed osuwaniem się oraz, że wody opadowe są odprowadzana na działkę, na której stoi budynek. Podano, że załączone do akt zdjęcie nie może stanowić dowodu na to, iż sfotografowany na nim śnieg zsunął się z dachu budynku, którego dotyczy sprawa. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący twierdzili, że zmiana konstrukcji dachu powoduje, iż śnieg zsuwa się na ich nieruchomość. Na dowód tego powołali się na znajdujące się w aktach zdjęcie. Podnieśli też, że wody opadowe zostały skierowane na ich nieruchomość, przy czym chodziło im o skierowanie wody z dachu i działki. Wyjaśniając powody uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że jeżeli organ prowadzący postępowanie naprawcze dojdzie do przekonania, iż wykonane roboty budowlane nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno-budowlanym, to wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z prawem, to organ winien zakończyć postępowanie poprzez jego umorzenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka decyzja wówczas legalizuje wykonane roboty budowlane. Odnosząc to do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji wydały rozstrzygnięcia nie odpowiadające prawu, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania decyzji o "odmowie wydania nakazu wykonania czynności faktycznych, dotyczących wykonanych robót budowlanych" w razie stwierdzenia, że roboty budowlane odpowiadają prawu. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie dokonały wnikliwej oceny zgodności z prawem wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W jego ocenie samo stwierdzenie, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia wymaganych postanowieniem z 29 grudnia 2008 r. dokumentów bez dokonania ich analizy, nie spełniło powyższego warunku. Podkreślił, że wymogu tego nie zastępuje w szczególności zacytowanie w uzasadnieniu decyzji fragmentu przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego z 23 stycznia 2009 r. i przyjęcie jej jako własnego stanowiska. Również twierdzenia organu drugiej instancji, że załączone do akt sprawy zdjęcie nie może stanowić dowodu, iż "sfotografowany śnieg zsunął się z dachu spornego budynku" Sąd pierwszej instancji nie uznał w żaden sposób za uzasadnione. Niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zaznaczył, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustaliły czy wykonane roboty budowlane odpowiadają standardom prawa budowlanego, przy czym wskazał, że ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji i stwierdził, że dopiero wówczas będzie można orzec, co do istoty sprawy w oparciu o wyżej przedstawione przepisy prawa. W skardze kasacyjnej Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył dwie podstawy. Po pierwsze naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie przewiduje on możliwości wydania decyzji o odmowie wydania nakazu wykonania czynności faktycznych, gdy roboty budowlane odpowiadają prawu, po drugie naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy roboty budowlane odpowiadają prawu organy administracji zobowiązane są do umorzenia postępowania oraz poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej przed sądem pierwszej instancji decyzji nie zostało sporządzone w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. W oparciu o te podstawy wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, o "przekazanie skargi kasacyjnej do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na istnienie w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a dotyczącego kwestii czy w przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, iż samowolnie wykonane roboty budowlane legalizowane w trybie art. 50 i 51 ustawy – prawo budowlane, odpowiadają przepisom prawa, w tym dotyczącym warunków technicznych, należy wydawać decyzję odmawiającą nałożenia czynności faktycznych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wydanej w trybie art. 105 § 1 k.p.a." oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając pierwszą z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji stoi w rażącej sprzeczności z licznymi wyrokami wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym przytoczył niektóre z nich. Uzasadniając drugą z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej wskazał, że wydanie decyzji poprzedzono wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, a w jej uzasadnieniu wskazano przesłanki, którymi organ się kierował. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zatem skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji, które Sąd pierwszej instancji zaakceptował, wynika, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, zostały wykonane. Sąd pierwszej instancji zaakceptował także ustalenie, że w ramach tych robót budowlanych wykonano w budynku gospodarczym wieniec, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, którego jednakże inwestorzy nie posiadali oraz zmieniono pokrycie dachu, co uprzednio inwestorzy zgłosili właściwemu organowi. Te fakty wskazują, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Z przepisów tych wynika bowiem, że mają one zastosowanie do wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, które doprowadziły do stworzenia takiej części już istniejącego i wybudowanego zgodnie z prawem obiektu budowlanego, której nie da się rozebrać w ramach stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak jest właśnie z wieńcem, którego rozbiórka wymagałaby rozebrania także dachu, który został wykonany zgodnie z prawem, gdyż na podstawie zgłoszenia. Art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się do wykonanych robót budowlanych, jak wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odpowiednio, co znaczy, że uwzględniając, iż stosowanie tych przepisów dotyczy wykonanych robót budowlanych, niektóre ich postanowienia należy pominąć, inne stosować po zmodyfikowaniu, a jeszcze inne wprost. W art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie mówi się o stosowaniu do wykonanych robót budowlanych art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Jednakże sięgnięcie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku takich robót budowlanych jest konieczne, gdyż w art. 51 ust. 1 tej ustawy znajduje się odesłanie do tego przepisu, po to aby określić sytuacje, w których ten ostatni ma zastosowanie (stosuje się go przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 w stosunku do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). W przypadku wykonanych robót budowlanych konieczne jest też sięgnięcie do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Różnica, jaka istnieje pomiędzy sytuację, w której roboty budowlane są w toku, a sytuacją, w której roboty budowlane zostały już wykonane nie uzasadnia w tym ostatnim przypadku odstąpienia od możliwości zażądania sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jest jednakże oczywiste, że w przypadku wykonanych robót budowlanych nie należy stosować przepisu zezwalającego organowi administracji publicznej na wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepis ten ma na celu powstrzymanie inwestora przed kontynuacją wykonywania robót budowlanych niezgodnie z prawem, a więc w przypadku robót już wykonanych jest on bezprzedmiotowy. W art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi się, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosując ten przepis odpowiednio do wykonanych robót budowlanych należy stwierdzić, że w takim przypadku właściwy organ nie jest związany żadnym terminem do wydania decyzji (oczywiście poza ogólnymi terminami do załatwienia sprawy – art. 35 k.p.a.) po pierwsze dlatego, że nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, po drugie dlatego, że celem ustalenia termin do wydania decyzji liczonego od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest zdyscyplinowanie organów administracji w sytuacji, gdy organy te zatrzymały prowadzenie robót budowlanych, co w przypadku wykonanych robót budowlanych nie zachodzi. Ponadto należy przyjąć, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie, jak już wyjaśniono, stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa. Tak przyjęto m.in. w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 167/06, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu [art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7] oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą." To wszystko prowadzi do wniosku, że w przypadku wykonanych robót budowlanych, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego winny obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz nakładać w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wówczas też zastosowanie znalazłby art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który według wyraźnego brzmienia art. 51 ust. 7 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do wykonanych robót budowlanych. Przepis ten zaś zawiera normę regulującą zakończenie legalizacji robót budowlanych. Stwierdzenie, że nałożone obowiązki zostały wykonane przybiera według tego przepisu formę decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Przy czym wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem, gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wydane w tej sprawie postanowienie z 29 grudnia 2008 r. miało w istocie takie znaczenie, jak decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem postępowanie winno się zakończyć w sposób określony w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestia ewentualnego umorzenia postępowania w związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wobec tego podstawa skargi kasacyjnej odnosząca się do tej kwestii nie jest trafna, tak samo jak wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego powiększonemu składowi NSA. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie ani nie było podstaw do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, ani decyzji o treści, którą przyjęły organy administracji. Należało bowiem wydać decyzję o treści przewidzianej w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż uchylono nim wadliwą, naruszającą art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzję administracyjną. Jeżeli chodzi o podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia przepisów postępowania, to jest ona zasadna, lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu z innych przyczyn. Przy czym dotyczy to podstawy związanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w istocie sprowadza się do tego samego, co próbowano wywieść w podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, konieczne jest sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania adekwatnych do oceny prawnej przyjętej przez Sąd drugiej instancji. W tym zakresie należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego winien ocenić czy obowiązek nałożony postanowieniem z 29 grudnia 2008 r. został wykonany w tym znaczeniu, czy doprowadził on do tego, że wykonane roboty budowlanego są zgodne z prawem (o tym, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie to w istocie odpowiadało decyzji, którą powinno się wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego była już mowa). Przy czym należy mieć na uwadze, że skarżący podnosili także kwestię podniesienia poziomu sąsiedniej nieruchomości o około 50 cm, co ma mieć niekorzystny wpływ na ich nieruchomość, a czego organy administracji nie wyjaśniły. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.