I OSK 388/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 506/09 w sprawie ze skargi G. S. i W. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od G. S. i W. S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę G. S. i W. S. i uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa: 1/ gruntów będących własnością G. i W. S., położonych we wsi K., gm. L., przeznaczonych pod budowę [...] Autostrady [...], o łącznej pow. 2,0480 ha, stanowiących działki: nr [...] o pow. 1,6070 ha, nr [...] o pow. 0,3460 ha, nr [...] o pow. 0,0950 ha; 2/ na wniosek właścicieli G. i W. S. pozostałej części nieruchomości, stanowiącej grunty rolne o łącznej pow. 9,24 ha, jako nienadającej się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe, położonej we wsi K., gm. L., składającej się z działek: nr [...] o pow. 1,08 ha, nr [...] o pow. 1,64 ha, nr [...] o pow. 0,73 ha, nr [...] o pow. 5,79 ha. Łącznie wywłaszczono nieruchomość o pow. 11,2880 ha. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. ustalił przy tym na rzecz właścicieli odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wyżej wymieniona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1993 r. Prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Gd 343/94, skarga na powyższą decyzję Wojewody T. została oddalona. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. G. i W. S. wystąpili do Starosty T. o zwrot części nieruchomości o pow. 9,24 ha, oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...]. Starosta T., decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., odmówił zwrotu z uwagi na to, że sporna część nieruchomości o powierzchni 9,24 ha mogłaby być zwrócona tylko w sytuacji, gdyby zwrotowi podlegała część nieruchomości o pow. 2,0480 ha, wywłaszczona pod budowę autostrady. W sytuacji zaś, gdy część nieruchomości o pow. 2,0480 ha została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (pod autostradę), ubieganie się o zwrot gruntów nabytych na wniosek byłego właściciela jest niezasadne. Starosta ustalił ponadto, że areał o pow. 9,24 ha gruntów rolnych został przekazany do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z tej powierzchni wydzielono 4 działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,3843 ha, nr [...] o pow. 0,4597 ha, [...] o pow. 0,1077 ha, nr [...] o pow. 0,1095 ha, które przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w związku z poszerzeniem pasa drogowego autostrady. Pozostała z 9,24 ha powierzchnia w postaci wydzielonych działek nr [...] o pow. 0,6900 ha, nr [...] o pow. 1,1772 ha, nr [...] o pow. 0,6223 ha, [...] o pow. 5,6805 ha znajdowała się w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i została oddana w dzierżawę. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zasadność odmowy zwrotu Wojewoda upatrywał m.in. w fakcie, że na całej nieruchomości o pow. 2,0480 ha, wywłaszczonej na realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, zrealizowano zaplanowaną inwestycję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3048/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. W dniu [...] lutego 2009 r. G. i W. S. złożyli do Starosty T. nowy wniosek o zwrot części nieruchomości o pow. 4,9928 ha, oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,6900 ha, nr [...] o pow. 0,6223 ha oraz część działki (bez lasu) nr [...] o pow. około 2,0 ha. Starosta T., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu. Podniósł, że w tej sprawie orzekł już w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., odmawiając zwrotu. Wskazał, że w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. został wyczerpany tok instancyjny zaskarżenia, a skarga złożona do WSA w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego została oddalona. Od powyższej decyzji G. i W. S. złożyli odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (o pow. 4,9928 ha), jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, wystąpili w oparciu o znowelizowane przepisy wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Zdaniem odwołujących się nowela ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania wyroku przez WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2004 r., nałożyła na starostę obowiązek zwrotu, po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, na żądanie właściciela lub jego spadkobierców, za zwrotem odszkodowania. Odwołujący się podnieśli, że jest to nowa sprawa, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja, co wymagało złożenia nowego wniosku. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. W motywach uzasadnienia organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan rzeczy osądzonej, albowiem w omawianym stanie faktycznym i prawnym zapadła już wcześniej decyzja ostateczna. Organy administracji publicznej badały już przesłanki zwrotu na rzecz G. i W. S. części wywłaszczonej nieruchomości, w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy kolejną decyzją godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz uzasadniałoby zarzut nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na decyzję ostateczną skarżący G. i W. S. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o gospodarce nieruchomości, znowelizowana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., ustalała okres 10 lat, po upływie którego część wywłaszczonej nieruchomości, zbędną na cel wywłaszczenia, należy zwrócić poprzednim właścicielom, na ich wniosek. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy kwestia zwrotu skarżącym części nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1993 r., została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu I instancji skarżący zasadnie wskazali, że po ostatecznym rozstrzygnięciu w decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. doszło do zmiany prawa, która ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Podstawą prawną ww. decyzji były przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustępie 1 tego art. 137 ustawodawca określił przesłanki uznania nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dniu [...] sierpnia 2001 r. przepis ten miał brzmienie: Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Jednakże na mocy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: ( ... ) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem podstawa prawna rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości uległa zmianie. Z brzmienia znowelizowanego przepisu wynika bowiem, że obecnie dla przesądzenia, czy nieruchomość lub jej część jest zbędna na cel wywłaszczenia, istotny jest nie tylko stan faktyczny istniejący na wywłaszczonej nieruchomości po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n.), ale także stan faktyczny istniejący po latach 10 w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. W przedmiotowym przypadku celem wywłaszczenia była budowa [...] Autostrady [...] (tj. autostrady [...]). Powszechnym wiadomo jest, że budowa tej inwestycji na odcinku w pobliżu T. (wieś K.) nie została zakończona. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy pomimo, że po upływie 7 lat od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęto realizację ww. celu wywłaszczenia, cel ten, w takim kształcie jak był planowany, został ostateczne zrealizowany po 10 latach od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W dniu wydania poprzedniej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości upłynął wprawdzie okres 7 lat od momentu wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej (tj. od dnia [...] grudnia 1993 r.), nie upłynął natomiast okres 10-letni. Koniecznym jest zatem, w oparciu o nową podstawę prawną (tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w nowym brzmieniu), zbadanie obecnie istniejącego stanu faktycznego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r. skargę kasacyjną złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą okoliczności uzasadniające dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego pomimo, że w sprawie już poprzednio toczyło postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją administracyjną, potwierdzoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czym naruszona została zasada trwałości decyzji administracyjnych i zasada powagi rzeczy osądzonej. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że autostrada, na potrzeby której zostały wywłaszczone sporne nieruchomości, została zbudowana. Na potrzeby tej budowy wywłaszczono większą powierzchnię nieruchomości, niż przeznaczono na budowę drogi, jednakże wynikało to z wniosku poprzednich właścicieli twierdzących, że pozostałe grunty nie mogły być wykorzystane w dotychczasowym zakresie, do czego przychylił się organ dokonujący wywłaszczeń. Te okoliczności są niezmienne i nie wydaje się, aby można było potraktować wniosek o dokonanie zwrotu nieruchomości jako nowy wniosek podlegający ponownemu rozpoznaniu. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok łamie w sposób jednoznaczny zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. i W. S. wnieśli o jej oddalenie. Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej uwzględnienie. Podniósł przy tym, że zmiana art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miała w sprawie żadnego znaczenia. Działki gruntu, o zwrot których ubiegają się obecnie poprzedni właściciele, nie zostały bowiem wywłaszczone pod budowę autostrady. Objęcie ich wywłaszczeniem nastąpiło na wniosek byłych właścicieli, którzy uznali, że nie nadawały się już do wykorzystania na dotychczasowe cele. Wobec tego nie jest możliwe obecnie badanie, czy w stosunku do tych działek cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nie zostały one wywłaszczone na żaden cel. Ponadto błędnie Sąd I instancji przyjął, że budowa inwestycji na odcinku w pobliżu T. (wieś K.) nie została zakończona. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bowiem fakt dokładnie przeciwny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Pomimo bowiem faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje poglądu o niedopuszczalności ponownego orzekania w sprawie wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji odpadnięcia postanowienia aktu, na podstawie którego decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości została wydana i wprowadzenia do ustawy nowej regulacji (chodzi tu o obowiązujące od dnia 22 września 2004 r. nowe brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to jednak w niniejszej sprawie nowelizacja przepisów nie miała znaczenia, a zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. jest zasadny. Statuowana w nim bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnych, w sytuacji zaakceptowania motywów zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zostałaby niewątpliwie naruszona. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma przede wszystkim fakt, że wnioskiem o zwrot nieruchomości objęta była jedynie część nieruchomości, która nie była stricte wywłaszczona pod budowę autostrady. Nieruchomość, której zwrotu domagają się obecnie poprzedni właściciele, wywłaszczona została na ich wniosek, na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), bowiem w ich ocenie ta część o powierzchni 9,24 ha, po przymusowym wywłaszczeniu (w celu budowy autostrady) gruntu o powierzchni 2,0480 ha, nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. W orzecznictwie, jak również w doktrynie, przyjmuje się jednomyślnie, że taka "dowłaszczona" część nieruchomości od początku nie była niezbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości przeznaczonej na określony cel (w tym przypadku pod budowę autostrady). Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając pierwszy wyrok w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości (z dnia 3 czerwca 2004 r., II SA/Gd 3048/01). W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości o powierzchni 2,0480 ha, wywłaszczonej dla realizacji inwestycji w postaci budowy autostrady, został spełniony. Oznaczało to brak podstaw do zadośćuczynienia roszczeniu byłych właścicieli, domagających się zwrotu pozostałej części nieruchomości, wywłaszczonej na ich wniosek, w stosunku do której nie był oznaczony żaden cel wywłaszczenia. Powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2004 r. nie został zakwestionowany stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza zaś, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Nie ma zatem obecnie możliwości przyjęcia tezy, że cel wywłaszczenia w stosunku do nieruchomości o powierzchni 2,0480 ha, wywłaszczonej dla realizacji inwestycji w postaci budowy autostrady, nie został spełniony. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza taką możliwość. W tej sytuacji rozważyć należy, jaki wpływ miała zmiana przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Sądu I instancji zmiana tego przepisu, wprowadzająca możliwość zwrotu nieruchomości, jeśli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, upoważniała to twierdzenia, że nie ma mowy o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną w 2004 r. prawomocnym wyrokiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny. Jeśli bowiem nieruchomość objęta obecnym wnioskiem o zwrot może być zwrócona jedynie wraz z częścią nieruchomości o powierzchni 2,0480 ha, która była "właściwie" wywłaszczona pod budowę autostrady, to trudno bronić poglądu, że zmiana stanu prawnego miała w tej sytuacji jakiekolwiek znaczenie. Przesądzone już bowiem zostało w poprzednim wyroku, że na tej "właściwie" wywłaszczonej części nieruchomości inwestycja został zrealizowana. A skoro wywłaszczenia dokonano w 1993 r. i już w 2001 r. (w dacie wydania ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu z pierwszego wniosku skarżących) cel wywłaszczenia został zrealizowany, to już wówczas nie zaistniał stan wypełniający hipotezę normy art. 137 ust. 1 pkt 2. Przed upływem 10 lat od wywłaszczenia zrealizowano bowiem inwestycję. Nie ma w tej sytuacji znaczenia obecny stan nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, ponieważ mogłaby zostać ona zwrócona jedynie z częścią nieruchomości o powierzchni 2,0480 ha, a do tego nie ma żadnych podstaw. Tym samym, skoro w przedmiotowej sprawie zmiana przepisów nie miała jakiegokolwiek wpływu na okoliczności tak prawne, jak i faktyczne, uznać należało, że ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.