II OSK 1646/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. VII SA/Wa 716/09 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. w K. jest postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odmawiające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych zostało wydane na podstawie przepisu art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jak również nie kończy ono postępowania w przedmiotowej sprawie i nie rozstrzyga jej co do istoty. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i w przypadku uznania przez zainteresowanych za nieprawidłowe - może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, należy zatem wskazać, iż w przypadku gdy ustawodawca przesądza o braku możliwości kwestionowania orzeczenia w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to nie zachodzi też tym samym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł o odrzuceniu skargi. Od powyższego postanowienia G. Sp. z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia: art. 174 ust. 2 w związku z art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a., wobec orzeczenia o niedopuszczalności skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - w sprawie odstępstw od warunków techniczno - budowlanych - pomimo tego, iż postanowienie w sprawie odstępstw jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a zatem zaskarżalnym na zasadzie art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a., co w konsekwencji oznacza, iż WSA rażąco naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydane postanowienie w trybie art. 9 Prawa budowlanego (w zakresie udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwa) stanowi rozstrzygnięcie co do istoty, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w trybie art. 3 § 1 ust. 2 p.p.s.a. Przepisy Prawa budowlanego określają jedynie, że odstępstwo może być udzielone wyłącznie przed wydaniem pozwolenia na budowę. Zatem wniosek o odstępstwa może zostać złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lub równocześnie z wnioskiem o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że postanowienie w sprawie odstępstw jest to wcześniejsze rozstrzygnięcie, dokonane w samodzielnym trybie postępowania w sprawie możliwości zastosowania dopuszczalnego prawnie odstępstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (§ 2): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 960 ze zm.) nie należy do żadnej z kategorii aktów powyżej wymienionych, w szczególności nie można, jak twierdzi skarżąca, uznać że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. W literaturze poświęconej temu przepisowi oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgody, co do charakteru takiego postanowienia. Przeważa jednak pogląd, że jest to postanowienie dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. – (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 168). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2000 r., (sygn. akt IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000 r., nr 41, s. 51) wyraził pogląd, że omawiane postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W orzecznictwie i w komentarzach do Prawa budowlanego zajęto również zgodne stanowisko, które należy podzielić, że na postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę (patrz: powołany wyżej komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego s. 169 oraz wyrok NSA z 14 maja 2003, II SA/Kr 1719/99; wyrok NSA z 5 maja 2003, IV SA 2481/01 i powołany wyżej wyrok NSA z 24 marca 2000 r.). W takiej sytuacji skoro na przedmiotowe postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie służy zażalenie oraz nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie czy też rozstrzygającym je co do istoty to w konsekwencji należy uznać, że skarga do sądu administracyjnego na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.