I OSK 1467/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Świdnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 155/09 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 30 marca 2007 r. nr VI/68/07 w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody Dolnośląskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 155/09, w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 30 marca 2007 r., nr VI/68/07 w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011 r. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt. 3, § 5 ust. 1, § 8, § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność oraz zasądził od Gminy Świdnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Rada Miejska w Świdnicy podjęła w dniu 30 marca 2007 r. uchwałę nr VI/68/07 w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011. Pismem z dnia 6 marca 2009 r., nr NK.II.0914-12/39/09 Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 3 ust. 1 pkt. 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i § 8, zarzucając, że § 3 ust. 1 pkt 3, § 5, § 8 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zaś § 4 ust. 1 i 3 uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, uchwalając zaskarżone przepisy Rada Miejska dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych o powierzchni powyżej 80 m2 w drodze przetargu publicznego. Ostateczna wysokość czynszu została uzależniona wyłącznie od wyniku przetargu bez uwzględnienia czynników z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazano również, że w przypadku mieszkań komunalnych o powierzchni powyżej 80 m2 , Rada Miejska całkowicie pominęła przy ustalaniu zasad czynszu czynniki przewidziane przez ustawodawcę w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku zaś pozostałych lokali mieszkalnych uwzględniła tylko niektóre z nich, pomijając położenie budynku oraz ogólny stan techniczny budynku. Zdaniem organu nadzoru nie zostały uwzględnione wszystkie zasadnicze, bezwzględnie wiążące kryteria różnicujące stawkę czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu wymienione w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) Nie uwzględniono bowiem czynników różnicujących, o których mowa w pkt 1 i 4 powołanego artykułu. Stwierdzono dalej, że Rada Miejska w Świdnicy dopuszczając możliwość ustalenia wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób odmienny, niż przewidział ustawodawca przekroczyła swoje kompetencje. W § 4 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska określiła elementy składowe czynszu za najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Tymczasem zdaniem organu Rada Miejska w ramach ustalania zasad polityki czynszowej, a także zasad wynajmowania lokali nie posiada kompetencji do określania składników czynszu. Podsumowując skarżący podniósł, że kwestionowane fragmenty uchwały zostały wydane z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie w części, w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 zaskarżonej uchwały oraz o uwzględnienie skargi co do jej § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1. Wskazanym na wstępie Wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 8, § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim została stwierdzona jej nieważność. Sąd ten podzielił stanowisko, że brak było podstaw do tego by w tego rodzaju uchwale móc określić co obejmuje czynsz, oraz co ponad czynsz zobowiązany jest uiszczać najemca, a także ustalić czynniki obniżające stawki czynszu z pominięciem wszystkich niewymienionych w art. 7 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o ochronie praw lokatorów (...) czynników mających wpływ na wysokość czynszu za lokal, którego właścicielem jest gmina. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kiedy mowa jest o podstawie definiowania czynszu (przez wyliczenie jego składników) należy mieć na uwadze, iż ustawodawca w art. 21 ust. 2 pkt 4 wspomnianej ustawy upoważnił radę gminy do określenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a kwestii wyjaśnienia, co wchodzi w skład czynszu nie można uznać za jedną z takich zasad. Odnosząc się natomiast do kwestii uwolnienia czynszu za lokale, których powierzchnia przekracza 80 m2, Sąd wskazał, że jakkolwiek ustawodawca wyraźnie wyodrębnił te lokale, to z żadnego postanowienia ustawy nie wynika, by lokale te miały znaleźć się poza lokalami tworzącymi zasób gminy, do których nie miałby zastosowania powyższy akt prawny. W tekście prawnym zwraca uwagę, iż ustawodawca wymienia te lokale gdy upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny zawierać między innymi kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Sąd zaznaczył, że jeśli przy takim brzmieniu przepisu zważy się na treść art. 7 ust. 1 ustawy to widać, że ustalenie kryteriów oddawania w najem i ustalenie stawek czynszu to różne kwestie prawne przy czym jedna z nich należy do właściwości rady gminy, a druga do właściciela publicznego zasobu mieszkaniowego. Trudno byłoby nadto przyjąć, żeby ustalanie czynszu przez właściciela mogło odbywać się w drodze publicznego przetargu, w której to czynności w istocie rzeczy biorą udział jedynie osoby stające do przetargu, a wysokość czynszu zostaje uzależniona od możliwości nabywczych uczestników tej czynności. Dodatkowo wprowadzenie instytucji przetargu na grunt stosunku najmu wymagałoby wyraźnego rozstrzygnięcia prawnego. Dodatkowym argumentem jest także to, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu powinny stanowić część wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy opracowywanym na co najmniej pięć kolejnych lat. Zasady wynajmowania lokali stanowią natomiast przedmiot odrębnego aktu rady gminy, mającego podstawę w art. 21 ust. 3 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Świdnicy zaskarżając tenże wyrok w części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 zaskarżonej uchwały wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Wojewody Dolnośląskiego i o jej oddalenie w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej części wyroku zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) polegające na przyjęciu, że ww. artykuł nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej zasad ustalania czynszu dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) polegające na przyjęciu, że ww. artykuł nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej zasad ustalania czynszu dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) polegające na przyjęciu, że ww. artykuł nie daje uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej zasad ustalania czynszu dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) polegające na przyjęciu, że ww. artykuły nie dają uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej zasad ustalania czynszu dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Jeżeli ustawodawca upoważnia Radę Miejską do ustalenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, a kryterium jest to m. innymi czynnik służący za podstawę wyboru, to jest zgodne z prawem, aby kryterium takim była wysokość czynszu ustalona w drodze przetargu publicznego, ale uwzględniającego zapisy ustawy o ochronie praw lokatorów oraz takie warunki, jak: – w zamian za lokal w nowym budynku osoba była zobowiązana przekazać Gminie Miasto Świdnica dotychczas zajmowany lokal komunalny; – w okresie ostatnich dwóch lat osoba nie posiadała zaległości czynszowych przekraczających dwa pełne okresy płatności za lokal zajmowany; osoba akceptowała płacenie wyższego czynszu za lokal komunalny. Zdaniem kasatora zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali. Dlatego też Rada Miejska mogła ustalić 3 rodzaje czynszów, w tym zakwestionowany przez WSA czynsz wolny za lokale o powierzchni powyżej 80 m2, gdyż żaden z przepisów ustawy nie zabrania stosowania tego typu rozwiązań, a wręcz ustawodawca poprzez wprowadzenia 21 ust. 3 pkt 7 ustawy i zobowiązanie gmin do wprowadzenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 sam wskazuje, że odrębną grupą lokali są lokale o powierzchni powyżej 80 m2. Jeśliby przyjąć, że według zakwestionowanego zapisu § 8 to nie Prezydent Miasta ustala stawkę czynszu, to z takim stanowiskiem także nie można się zgodzić. Czynsz wolny wylicytowany w drodze publicznego przetargu w istocie prowadzi do ustalenia stawki czynszu. Jeśliby jednak uznać, że wadą tego zapisu jest ustalenie stawki wywoławczej, a nie ostatecznej, to również nie występuje naruszenie art. 7 ust 1 ustawy. Prezydent Miasta przyjmując stawki oferowane przez najemców, de facto ustala ich wysokość. Prezydent Miasta ustala zarządzeniem bazowe stawki czynszu (§ 2 ust. 1 uchwały), które zgodnie z §5 ust. 1 uchwały są następnie zmieniane w zależności od czynników wpływających na jakość lokalu mieszkalnego. Ewentualne obniżki następują "automatycznie", nie powodując konieczności, na przykład, wydawania stosownych zarządzeń Prezydenta Miasta, ustalających różne stawki w odniesieniu do różnych lokali. Zasada ta nie jest podważana przez WSA. Jeśli więc taki stan prawny nie jest kwestionowany, to nie ma uzasadnienia, aby za niezgodne z prawem uznać faktyczne ustalanie stawek czynszu poprzez przyjęcie propozycji oferenta. Taka metoda dochodzenia do ustalenia stawki czynszu jest zdaniem Rady Miasta dopuszczalna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w żadnej z obowiązujących ustaw, w tym w ustawie z dnia 21 czerwca 2001, nie ma zapisu zakazującego ustalenia stawki czynszu w drodze publicznego przetargu, nie ma też zakazu ustalania stawki czynszu wolnego za lokale o powierzchni powyżej 80 m2. Organy Gminy Miasto Świdnica nie naruszyły także domniemania kompetencji prawodawczych (zarówno działania Rady Miejskiej jak i Prezydenta miały oparcie w obowiązującej ustawie), a ustawodawca nie wyklucza przeprowadzenia przetargu publicznego i ustalania stawki czynszu wolnego. W kwestionowanych przez WSA § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 uchwały nie można dopatrzyć się jakichkolwiek uchybień prawnych, w tym uniemożliwiających podejmowanie działań mających na celu racjonalizację polityki mieszkaniowej. Osiągane metodą przetargu publicznego korzyści, to ustalenie czynszu na poziomie gwarantującym należyte utrzymanie zasobu, spowodowanie ewidentnie większej troski o najmowane lokale i części wspólne budynków. Skutkuje to także absolutną przejrzystością w przydziale mieszkań metodą, która wyklucza w praktyce jakiekolwiek podejrzenia o stronniczość podczas tworzenia list osób obejmujących lokale mieszkalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe jego zastosowanie. Zarzuty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ogóle nie odniósł się do zagadnienia, czy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (...) dają uprawnienia Radzie Miejskiej w Świdnicy do określenia w uchwale w sprawie ustalania zasad polityki czynszowej zasad ustalania czynszu dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Sąd pierwszej instancji orzekł jedynie, że do lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 zastosowanie mają wszystkie przepisy ustawowe, które dotyczą zasobu mieszkaniowego gminy, w tym art. 7 ww. ustawy. Brak jest przy tym podstawy prawnej do wyłączenia tych lokali spod regulacji ustawowych, które obowiązują dla pozostałych lokali komunalnych. Czynniki określone w przepisie art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Tymczasem, ustalenie czynszu za najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 w drodze przetargu publicznego uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji, na co zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników tej czynności. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać również należy, że autor skargi kasacyjnej w sposób nietrafny próbuje wykazać, że treść art. 21 ust. 2 pkt 4 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) dają uprawnienia Radzie Miejskiej do określenia zasady publicznego przetargu dla ustalenia czynszu dla oddawanych w najem lokali. Jak natomiast trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, niemożliwym jest zawarcie w wysokości czynszu ustalonej w drodze przetargu czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali mieszkalnych. Zauważyć należy, że przetarg ukształtowany jest przepisami kodeksu cywilnego jako tryb zawarcia umowy, w którym po ogłoszeniu przetargu jego uczestnicy składają oferty, których jak najkorzystniejsze ukształtowanie stanowi przesłankę wyboru oferty przez organizatora. Tym samym o wyborze najkorzystniejszej oferty decyduje poczyniony przez oferenta rachunek zysków i strat oraz uzyskanych korzyści. W swej istocie wynik przetargu jest więc skutkiem "gry" rynkowej. Jak więc słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie jest możliwym zawarcie w wysokości czynszu ustalonego w wyniku przetargu czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali mieszkalnych w sposób prawidłowy. W przypadku przetargu, stawka czynszu za 1 m2 lokalu komunalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 może różnić się zasadniczo od stawki czynszu za 1 m2 mniejszego lokalu o tym samym standardzie i położonego w tym samym budynku. Przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) stanowi, że celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, jest "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 304/06). Jednocześnie nie uwzględnienie czynników wymaganych art. 7 omawianej ustawy przy ustalaniu ceny najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 różnicowałoby szanse na uzyskanie lokalu, na niekorzyść osób o niskich zarobkach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08 (a także w wyroku NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr 164541), zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej a przy tym wbrew twierdzeniom kasatora brak jest możliwości aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Odnosząc się do wniosku Wojewody Dolnośląskiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem przepisy Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony, która wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.