I OSK 1853/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 536/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 536/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu [...] listopada 2008r. G. S. zarejestrował się Powiatowym Urzędzie Pracy w T. jako osoba bezrobotna. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., znak [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), uznał G. S. z dniem 21 listopada 2008 r. za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając przyznania mu prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu dotyczącym odmowy przyznania zasiłku organ wyjaśnił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na fundusz pracy. Tymczasem skarżący nie wykazał posiadania tego okresu. Wykazał jedynie 84 dni zatrudnienia, to jest od 20 maja 2007r. do 11 sierpnia 2007r. Od tej decyzji G. S. złożył odwołanie podnosząc, że pozostały po dniu wypowiedzenia umowy okres wynikający z umowy o pracę powinien być wliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Określił go jako "okres gotowości do pracy". Zarzucił ponadto nieprawidłowe określenie stron w decyzji i nieprawidłowy podpis, jak też niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ wskazał, że co prawda zaskarżona decyzja w części tak zwanej nagłówkowej nie posiada oznaczenia organu, ale nie pozbawia to pisma charakteru decyzji, gdyż podpis pod decyzją, uzupełniony imienną pieczątką z określeniem stanowiska służbowego dostatecznie identyfikuje osobę i organ w imieniu którego występuje. Wskazano ponadto, że organ wydał decyzję w przeciągu dwóch miesięcy od dnia rejestracji skarżącego w urzędzie pracy. W odniesieniu do merytorycznych zarzutów, Wojewoda M. podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Na tę decyzję G. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że ustalenia organu w kwestii okresu uprawniającego do zasiłku zostały dokonane na podstawie kwestionowanego przez skarżącego w sądzie pracy świadectwa pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 536/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę G. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2009 r., uznał za prawidłowe ustalenie organów, że okres zatrudnienia skarżącego zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku to 84 dni, to jest od dnia 20 maja 2007r. do dnia 11 sierpnia 2007r. W tym bowiem okresie skarżący był zatrudniony w [...] S.A. w W. i pobierał wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 3.000 zł brutto, to jest w kwocie odpowiadającej co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, które kształtowało się w roku 2007 na poziomie kwoty 936 zł. Za organami administracyjnymi orzekającymi w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że okres 84 dni nie jest wystarczający do uznania, że prawo do zasiłku należy się skarżącemu, gdyż wymaga się, by okres zatrudnienia z uposażeniem odpowiadającym kwocie co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu wyniósł 365 dni, przy czym przez zatrudnienie należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Sąd zwrócił uwagę, że stosunek pracy wiążący skarżącego z [...] ustał w dniu 11 sierpnia 2007r., co wynika ze świadectwa pracy. Zatrudnienie w [...] ustało w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność podniesiona przez skarżącego, iż kwestionuje w sądzie pracy sposób i skuteczność rozwiązania umowy o pracę z [...] jak i samo świadectwo o pracę nie oznacza, że organy w tej sytuacji nie mogły orzekać na podstawie zakwestionowanych dokumentów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli przed sądem pracy wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który taką decyzję wydał, to wyrok sądu pracy może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł G. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji oczywistego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, to jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku dla bezrobotnych zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a mianowicie od rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie do pracy i sprostowanie świadectwa pracy toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie Wydział VIII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VIII P 957/07) 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo, że zarówno decyzja Wojewody M. z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]), jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak: [...]) wydane zostały w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. 3. art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż okoliczność, że skarżący pismem z dnia 21 listopada 2008 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w T. o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy – Śródmieścia w Warszawie postępowaniu o przywrócenie do pracy i sprostowanie świadectwa pracy stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec tego na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i podjęcia postępowania dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem pracy. W opinii autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższego uchybienia, co świadczy o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji nietrafnie zakwalifikował ewentualne rozstrzygnięcie sądu pracy jako "nowe okoliczności lub dowody" mogące uzasadniać wznowienie postępowania. W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowienie postępowania uzasadniają tylko takie okoliczności lub dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a organowi wydającemu decyzję nie były znane. Jest oczywistym, że wyrok sądu pracy nie spełniałby przesłanki "istnienia w dniu wydania decyzji" i tym samym nie mógłby stanowić podstawy wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak przepis art. 151 tej ustawy, łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W orzecznictwie ową "bezpośredniość" podkreśla się jako wymóg, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (vide: uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11, patrz też: Grzegorz Łaszczyca: "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005). A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W związku z tym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie może bowiem, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność, iż skarżący w sądzie pracy kwestionuje sposób i skuteczność rozwiązania umowy o pracę z [...]., nie stanowi o niemożności zakończenia sprawy dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych. Gdyby bowiem wskutek wyroku sądu pracy okoliczności dotyczące stosunku pracy, który wiązał skarżącego z tymże [...] – istotne z punktu widzenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego – zostały ustalone inaczej, niż uczynił to organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, to stanowiłoby to przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych na poziomie postępowania administracyjnego. Chodzi tu oczywiście o "nowe okoliczności", które istniały w dacie orzekania, a których istnienie ustalono w sposób błędny lub – pomimo ich istnienia – pominięto je w ogóle, nie zaś o "nowe okoliczności" w potocznym brzmieniu tego stwierdzenia, co zdaje się sugerować skarżący w niniejszej skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że na dzień orzekania Wojewoda M. nie dysponował innymi dokumentami, niż te, na podstawie których wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o braku uprawnień skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślić przy tym należy, że dowodem w postępowaniu administracyjnym jest dowód z dokumentu, a dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie