VII SA/Wa 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. i R. N., T. K., A. Ż. i D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej kpa), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z wniosków: D. A., T. K., M. i R. N., A. Ż. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), a konkretnie art. 35 ust. 1 pkt. 1 a Prawa budowlanego, zgodnie z którym "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska". Wskazał też naruszenie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Analiza akt sprawy wykazała, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. działka nr [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestor powinien uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Z. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł zarzut wszczęcia postępowania i wydania przez organ wojewódzki decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania mającego na celu ustalenie kwestii posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony postępowania. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest w aktach sprawy zgromadzonych przez Wojewodę stosownych dokumentów w postaci oryginałów lub odpisów z ksiąg wieczystych potwierdzających tytuł prawny wnioskodawców do nieruchomości wskazanych w ich wnioskach o stwierdzenie nieważności, a ponadto dokumentu z którego wynika położenie działek należących do skarżących względem działki nr ew. [...], na której zrealizowano sporną inwestycję. Co do odległości między tymi działkami, z pism skarżących wynika, że odległość działki T. K. (nr ew [...]) od działki inwestora wynosi ok. 150 m., działki D. A. (nr ew. [...])- ok. 150 m.. Brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia czy wnioskodawcy, a jednocześnie właściciele sąsiednich nieruchomości posiadają przymiot strony postępowania nieważnościowego. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest zatem wyjaśnienie i rozważenie przedstawionych wyżej kwestii w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy co pozwoli na ustalenie czy skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która to zmiana obliguje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Starosta [...] weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, decyzją udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w już istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego a nie na budowę nowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego kwestia ta nie zostało wyjaśniona jak również nie wyjaśniono czy przedmiotowy zakład został wybudowany legalnie czy też jest samowolą budowlaną. Organ wskazał, że z części opisowej projektu budowlanego wynika min: "projektowana inwestycja i przebudowa będzie polegać na częściowym rozebraniu dachu nad budynkiem produkcyjnym i wykonaniu nowego oraz przebudowie ścianek działowych wraz z wykonaniem przebić w ścianach nośnych oraz wykonaniu stropu nad częścią parteru. Ponadto zmieni się przeznaczenie części pomieszczeń z uwagi na zaprojektowane ciągi technologiczne co znacznie poprawi warunki sanitarne" Zdaniem organu, zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem wykonanie konstrukcji dachowej nie powoduje co do zasady zmiany zagospodarowania terenu., dlatego do udzielenia pozwolenia na ich wykonanie nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. A., T. K., M. i R. N., A. Ż., właściciele nieruchomości znajdujących się w pobliżu inwestycji o następujących numerach: odpowiednio - działka należąca do D. A. -nr ew. [...], działka T. K.-[...], działka M. i R. N. -nr ew. [...], działka A. Ż. - nr ew. [...]. Jak podają skarżący, znajdujący się na sąsiadującej z ich działkami nieruchomości obiekt, będący zakładem przetwórstwa mięsnego, jest obiektem zabudowy siedliskowej wykorzystywanym niezgodnie z przeznaczeniem, wbrew obowiązującym przepisom i bez wymaganych prawem pozwoleń na masarnię i wędzarnię oraz ubojnię. Natomiast wyrażenie zgody na dokonanie prac budowlanych mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań Unii Europejskiej dotyczących zakładów przetwórstwa mięsnego stanowi zmianę przeznaczenia obiektu, co jest niedopuszczalne, szczególnie w ramach istniejącej zwartej zabudowy domów mieszkalnych. Skarżący wskazali, że inwestor, mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, co narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt. 1a, ustawy prawo budowlane oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest kasatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], którą organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił do ponownego rozpatrzenia zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. W myśl przepisu art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że w sprawie tej toczy się postępowanie nieważnościowe (prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a), które jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W przedmiotowym postępowaniu wyłoniły się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia przez organy administracji publicznej. podmiotowa dotyczące wątpliwości co do przymiotu strony osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności oraz przedmiotowa : co do obiektu budowlanego będącego własnością inwestorów, który wcześniej był siedliskiem, a w niewyjaśnionych okolicznościach powstał w budynkach gospodarskich, siedliskowych zakład mięsny. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na żądanie D. A., T. K., M. i R. N., A. Ż.. których nieruchomości znajdują się w pewnej odległości od realizowanej inwestycji. Wyjaśnienie interesu prawnego osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest kluczowe i istotne w sprawie, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego może nastąpić wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu - art. 157 § 2kpa. Zatem gdyby wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego by można było wszcząć postępowanie, należałoby odmówić im wszczęcia postępowania. Odnosząc się zatem do zagadnienia przymiotu strony osób wnoszących skargę i będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących ,Sąd stwierdza, że istnieją przesłanki by uznać przymiot strony właścicieli działek sąsiednich, gdyż tego rodzaju inwestycja jak ta, realizowana w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie wpływając na ich sposób zagospodarowania, że uniemożliwia lub znacznie ogranicza prowadzenie na terenie działek sąsiednich np. działalności agroturystycznej oraz różnych innych typów działalności. Jednakże w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentacji, z których jednoznacznie wynikałoby położenie działek należących do skarżących względem działki nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję oraz analizy interesu prawnego wnioskodawców. Z pism skarżących wynika min. że odległość działki T. K. nr ew. [...] od działki inwestora nr ew. [...] wynosi ok. 150 m, D. A. -działka nr ew. [...] - ok. 150 m., co do pozostałych skarżących kwestia ta jest nieustalona. Nie ulega zatem wątpliwości ,że by uznać przymiot wszystkich stron wnioskujących o stwierdzenie decyzji należało w sposób bezsporny i jednoznaczny wyjaśnić ich interes prawny , który jak to podkreślił Sąd jest prawdopodobny ale nie udokumentowany przez organ I instancji. Należy tu mieć na względzie niejednokrotnie wypowiadane poglądy sadów administracyjnych, iż przy inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska, krąg podmiotów - właścicieli nieruchomości objętych szkodliwym oddziaływaniem takiej inwestycji jest stosunkowo szeroki i niejednokrotnie dotyczyć może właścicieli nieruchomości oddzielonych kilkuset metrowa odległością od inwestycji. Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która to zmiana obliguje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Starosta [...] weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, decyzją udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w już istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego a nie na budowę nowego obiektu. Jak zauważył organ odwoławczy, weryfikowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] Starosta [...] udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w już istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego a nie na budowę nowego obiektu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo- administracyjnym, warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wobec braku definicji "zmiany zagospodarowania terenu" w obowiązującym porządku prawnym każdorazowo istnieje konieczność dokonania oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie czy w konkretnej sytuacji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która obliguje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki nie wykazał dlaczego roboty budowlane objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] powodują zmianę zagospodarowania terenu i winny zostać poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy terenu. Wojewoda, co słusznie zauważył organ odwoławczy, nie wyjaśnił również innej najważniejszej w sprawie kwestii związanej z pochodzeniem obiektu znajdującego się na działce inwestora a podlegającego modernizacji. Przed przystąpieniem do analizy możliwości wydania pozwolenia na modernizację bez uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ winien sprawdzić czy przedmiotowy zakład został wybudowany legalnie czy też jest może samowolą budowlaną. Z protokółu oględzin z [...].07. 2007 r. wynika, iż inwestor nie przedstawił ani pozwolenia na budowę, ani tez pozwolenia na użytkowanie zakładu przetwórstwa mięsnego. W czasie oględzin wyjaśnił, iż dokumenty te zaginęły mu podczas włamania w 1998 roku. Natomiast w aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...].02. 1997 r. w której na podstawie art., 66 prawa budowlanego z 1994 r. nakazano przywrócić pomieszczenia masarni i zaprzestać ich wykorzystywania jako ubojni, czego dokonano bez stosownej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A więc zawarta w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy, skutkują koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa bowiem zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy co też organ odwoławczy uczynił. Nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie niniejszej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemal w całości i to z udziałem zainteresowanych stron, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Z tych względów wobec nie stwierdzenia aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.