II GSK 1099/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 434/09 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz W. Z. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Relacjonując przebieg postępowań administracyjnych Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Płatność przyznana została do działek oznaczonych nr ew. 324/1, 197, 198, 327, 877 o powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym wynoszącej 3,90 ha. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. ten sam organ wznowił postępowanie w przedmiocie przyznania płatności zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wznowienie postępowania uzasadniono nowymi okolicznościami nieznanymi organowi w dacie wydania decyzji wynikającymi z oświadczenia złożonego w dniu 4 maja 2007 r. przez syna skarżącego i dołączonych do oświadczenia dokumentów. Wynikało z nich, że skarżący aktem notarialnym sporządzony w dniu [...] listopada 2006 r. darował synowi Ł. Z. działki rolne objęte wnioskiem o przyznanie płatności, a zgodnie z pkt 3 tegoż aktu notarialnego darczyńca: "zobowiązuje się wydać przedmiot umowy w posiadanie obdarowanego w dniu dzisiejszym". Do oświadczenia Ł. Z. dołączony był także aneks do umowy darowizny sporządzony w dniu [...] listopada 2006 r., zgodnie z którym przejęcie posiadania działek miało nastąpić w dniu 25 kwietnia 2007 r., oświadczenie o przejęciu zobowiązań oraz oświadczenie z dnia 25 kwietnia 2007 r. o przekazaniu całego gospodarstwa rolnego w tym dniu, a także umowa użyczenia z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawarta pomiędzy skarżącym a jego synem obejmująca pozostałe działki rolne o powierzchni 1 ha 4865 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2006 rok. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie płatności jest posiadanie przez wnioskodawcę deklarowanych przez niego gruntów rolnych. Spełnienie kryterium posiadania ocenia się zarówno na dzień złożenia wniosku jak i na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Z aktu notarialnego organ wywiódł, że skarżący nie spełniał tego kryterium, gdyż w dacie wydania decyzji nie był już posiadaczem działek rolnych wnioskowanych do przyznania płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2009 r. Wyjaśniając powody oddalenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przywołał art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie ONW.), zgodnie z którym płatności przysługują producentowi rolnemu, posiadającemu działki rolne położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha. Z treść art. 14 Rozporządzenia Rady Nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80.) Sąd wywiódł, że posiadaczem rolnym jest ten, kto faktycznie użytkuje grunt rolny położony na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Warunkiem uzyskania płatności ONW jest zatem posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. W sytuacji, gdy wnioskodawca darował gospodarstwo przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności winien poinformować o tym organ, niezwłocznie po zawarciu aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2006 r. Po wznowieniu postępowania organy odwoławcze prawidłowo w ocenie Sądu uznały, że na podstawie przedstawionych dokumentów dołączonych do aktu notarialnego nie można ustalić, że w chwili wydawania decyzji W. Z. był faktycznym posiadaczem określonych wnioskiem działek. Zdaniem WSA dokument nazwany przez strony "Aneksem do umowy darowizny" nie rodzi żadnych skutków prawnych, ze względu na formę tego dokumentu, zatem za datę przekazania posiadania gospodarstwa rolnego organy przyjęły dzień określony w akcie notarialnym. Organy prawidłowo uznały, więc, że zawarte w akcie notarialnym stwierdzenie, że w dniu jego zawarcia nastąpi wydanie nieruchomości nabywcy, oznaczało, że już w dacie zawarcia aktu notarialnego skarżący nie posiadał spornych gruntów. Uznając, iż nie doszło do naruszenia prawa Sąd I instancji oparł orzeczenie na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej W. Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej, jako: ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r.) oraz § 7 rozporządzenia w sprawie ONW, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów - art. 348 k.c. polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że w dniu [...] listopada 2006 r. doszło do przeniesienia posiadania gruntów rolnych na inną osobą pomimo niewydania rzeczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, na błędne ustalenie, iż w dniu [...] listopada 2006 r. na mocy umowy darowizny skarżący przeniósł posiadanie gruntów rolnych objętych dopłatami z tytułu ONW na swego syna. W umowie darowizny skarżący zobowiązał się bowiem do wydania w tym samym dniu własności tych działek, co jednak nie nastąpiło w dniu wskazanym w umowie. Umowa darowizny przewidywała jedynie skutek zobowiązujący. Porozumienie stron umowy w zakresie wydania rzeczy i objęcia w posiadanie nie musi mieć charakteru czynności prawnej. Dopuszczalne było zatem ustalenie tych kwestii w drodze odrębnego dokumentu - "aneksu do umowy darowizny". Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że umowa darowizny obejmowała jedynie część działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu ONW (tj. trzy działki o nr 197, 198, 877), podczas gdy płatnościami bezpośrednimi objęte były także działki nr 324/1 i nr 327. Organ administracji w wyniku wznowienia postępowania odmówił skarżącemu przyznania płatności, co do wszystkich wyżej wymienionych działek, pomimo tego, że nie kwestionował faktu przekazania przez skarżącego - synowi działek rolnych nr 324 i 327 w dniu 25 kwietnia 2007 r. Okoliczności te podnosił skarżący w piśmie procesowym 22 lipca 2009 r. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oddalając skargę przyjmując ustalenia faktyczne organu poczynione wbrew obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. oraz § 7 rozporządzenia w sprawie ONW podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował te przepisy uznając, że skarżący wyzbył się posiadania gospodarstwa rolnego w dniu [...] listopada 2006 r. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrębie tej podstawy kasacyjnej kasator trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Płatność, której po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówiono skarżącemu, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, była uregulowana we wspólnotowym porządku prawnym przepisami Rozporządzenia Rady Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. Nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80, zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 1257/1999). Zgodnie z art. 14 ust. 2 omawianego Rozporządzenia płatność ONW (określana jako dodatek wyrównawczy) była przyznawana na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz – stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. Dostrzegając znaczenie przytoczonej regulacji wspólnotowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. trafnie stwierdził, że z art. 14 Rozporządzenia Nr 1257/1999 wynika, iż "posiadaczem rolnym jest ten, kto faktycznie użytkuje grunt rolny położony na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Teza ta jest zgodna z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 456/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Pomoc na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Zgodzić się należy, że sama możność władania gruntami nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) rolnicze wykorzystywanie gruntów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, z punktu widzenia gospodarowania nimi". Nie budzi także żadnych sporów konsekwentny pogląd prezentowany w orzecznictwie, że posiadanie w omawianym znaczeniu, jest określonym stanem faktycznym niezależnym od podłoża w postaci prawa podmiotowego. O jego bycie świadczy zaś przede wszystkim faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustalenie posiadania jest więc okolicznością faktyczną, która musi być wykazana w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności. W tej sprawie organy ARiMR przyjęły, że skarżący nie spełnił przesłanki posiadania działek rolnych, która w ich ocenie musi być spełniona także na dzień wydania decyzji w przedmiocie płatności. Sąd I instancji aprobując ten pogląd prawny wskazał jednocześnie, iż w oparciu o przedłożone dokumenty "nie można ustalić, że w chwili wydania decyzji W. Z. był faktycznie posiadaczem określonych wnioskiem działek i prowadził na nich działalność rolniczą". Już tylko ten fragment uzasadnienia wyroku wskazuje wprost, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy elementy faktyczne niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż nie jest możliwe ustalenie faktycznego użytkownika działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, który w 2006 r. prowadził na nich działalność rolniczą. Nie podziela również poglądu, iż kwestie te przesądza § 3 umowy darowizny z dnia [...] listopada 2006 r. Zawarte w § 3 aktu notarialnego zobowiązanie do przeniesienia wydania nieruchomości w dniu zawarcia umowy nie przesądza, iż w tym dniu doszło do faktycznego przeniesienia posiadania. Tym bardziej, że z "aneksu do umowy", oświadczenia skarżącego i jego syna z dnia 25 kwietnia 2007 r., a także z umowy użyczenia z tej samej daty wynika, iż do faktycznego wydania działek rolnych doszło w 2007 r. Zgodzić należy się zarówno z Sądem I instancji jak i organem, którego działanie zaskarżono, iż "aneks do umowy notarialnej" nie mógł zmienić umowy przenoszącej własność nieruchomości z uwagi na niezachowanie formy aktu notarialnego. Akt notarialny ukształtował nowe stosunki własnościowe, co jest okolicznością bezsporną, natomiast to czy doszło do faktycznego przeniesienia posiadania powinno zostać ustalone w toku postępowania, a ustaleń tych nie dokonano uchybiając tym samym art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. i w efekcie art. 107 § 3 k.p.a. Uchybień tych nie dostrzegł Sąd I instancji naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niewyjaśnienie kto faktycznie w 2006 r. posiadał działki rolne położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i prowadził na nich działalność rolną, czyni przedwczesnymi zarzuty postawiane w obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że w oparciu o tę podstawę kasacyjną autor skargi kasacyjnej zarzucił obok naruszenia przepisów rozporządzenia ONW także naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40). Przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących płatności ONW. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. "polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny". W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty i dlaczego. Nie doszło zatem do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Innym zagadnieniem jest natomiast to, czy przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia były prawidłowe, czy też wystarczające, jednakże problem ten został skutecznie postawiony przez skarżącego w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Działając w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn orzekł w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).