III SA/Gl 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po rozpoznaniu odwołania W.M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]r. nr [...], o uchyleniu decyzji ostatecznej oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm. zwaną dalej K.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657, ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...]r. W.M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Wniosek zawierał deklarację [...] działek rolnych oznaczonych symbolami A-C o łącznej powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym wynoszącej [...]ha, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (województwo s., powiat m. i, gmina P., obręb P.) oraz [...] (województwo s., powiat m. i, gmina z. i, obręb P.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...], przyznał płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 w łącznej wysokości [...] zł - w tym z tytułu ONW – Obszary ze specyficznymi utrudnieniami- za powierzchnię [...] ha. Decyzja organu I instancji wydana została m.in. w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęło oświadczenie L.Z., z którego wynika, że przejął działki rolne o nr: [...]. Do oświadczenia dołączono akt notarialny sporządzony w dniu [...] r. dotyczący darowizny tych działek sporządzonym pomiędzy skarżącym, a L.M., gdzie w pkt. 3 wskazano, że darczyńca: "zobowiązuje się wydać przedmiot umowy w posiadanie obdarowanego w dniu dzisiejszym". Do aktu notarialnego dołączono aneks do tej umowy sporządzony w dniu [...]r., z którego wynika, że przejęcie posiadania tych działek nastąpi w dniu [...]r., oświadczenie o przejęciu zobowiązań, oświadczenie z dnia [...]r. o przekazaniu całego gospodarstwa rolnego w tym dniu oraz umowę użyczenia sporządzoną w dniu [...] r. pomiędzy W. a L. Z., z której wynika, że W.M. przekazuje swojemu synowi L. pozostałe działki rolne o powierzchni [...]m 2. W związku z wyjściem na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], a mianowicie faktu, że W.M. nie był właścicielem/użytkownikiem działek, co do których wystąpił o przyznanie płatności, postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję ostateczną oraz odmówił przyznania płatności ONW na 2006 rok. W podstawie prawnej decyzji powołał m.in. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L Nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. L Nr 153). W uzasadnieniu wskazał, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie płatności jest posiadanie przez wnioskodawcę deklarowanych przez niego gruntów rolnych. Spełnienie tego kryterium ocenia się zarówno na dzień złożenia wniosku jak i na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Zaś z aktu notarialnego wynika, że W.M. darował synowi działki rolne objęte wnioskiem. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że w umowie notarialnej z dnia [...]r. w pkt. 3 wskazano, że skarżący: "zobowiązuje się wydać przedmiot umowy w posiadanie obdarowanego w dniu dzisiejszym", zaś umowa notarialna nie potwierdza, że świadczenie darowizny zostało spełnione, zawiera ona tylko zobowiązanie, które jednak w tym dniu nie zostało wykonane. Skarżący poinformował, iż dokument zwany aneksem oraz pozostałe dokumenty są potwierdzeniem tego, że przeniesienie posiadania zostało spełnione dopiero w [...]r. Skarżący podkreślił, że strony mogły, uznając zasady swobody umów, umówić się, kiedy skutek przeniesienia posiadania nastąpi. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając stanowisko tam zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że przeniesienie posiadania nastąpiło w dniu zawarcia aktu notarialnego, a nie w dniu [...] r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniósł te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentując, że przedmiotem sporu jest ocena daty przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącego przeniesienie posiadania nastąpiło z dniem [...]r., albowiem taka data została przez strony uzgodniona w aneksie. Zaznaczył, że w myśl art. 348 Kodeksu cywilnego przeniesienie posiadania następuje przez wydanie, a do tego nie jest konieczne zachowanie formy szczególnej. Podkreślił, że umowa darowizny z [...] r. miała jedynie skutek zobowiązujący, zaś skutek realny umowy wynikał z aneksu zawartego tego samego dnia, który zmienił datę wydania gospodarstwa rolnego, nie zmienił jednak istotnych elementów umowy darowizny. W tym stanie rzeczy aneks nie musiał mieć formy aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentował, że wszelkie zmiany w stanie posiadania gospodarstwa rolnego powstałe w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności powinny być przez wnioskodawcę niezwłocznie zgłoszone Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w trybie zmiany do wniosku. Wskazał, że W.M. zobowiązał się do tego w dniu [...] r., składając podpisany przez siebie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zauważył, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, a to art. 158, art. 73 § 2, art. 890 i art. 77 § 1. Powołując się na ich treść, stwierdził, że dokument nazwany przez strony "Aneksem do umowy darowizny" jest nieważny i nie rodzi żadnych skutków prawnych. Zatem za datę przekazania posiadania gospodarstwa przyjęto dzień określony w akcie notarialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwany dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W konkluzji zatem należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie może stosować zasad współżycia społecznego lub słuszności oceniając zaskarżoną decyzję a tylko przeprowadzić badanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to znaczy - nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania (vide: Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wr 71/2008). Poza tym wskazać także należy, że sąd administracyjny jest sądem wyłącznie o charakterze kasacyjnym. W świetle cytowanych powyżej przepisów brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, w sytuacji gdy sąd uznałby zarzuty skargi za zasadne. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi zarzucić naruszenia przepisów prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - płatności przysługują producentowi rolnemu, posiadającemu działki rolne położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, że przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumie się osobę, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. (Por. wyrok NSA z 16 października 2008 r. sygn. akt II GSK 382/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń NSA). Z kolei jeśli chodzi o płatności ONW, to dla prawidłowej wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego uprawnionego do otrzymania płatności ONW kluczowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 14 rozporządzenia Rady Nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80.), z którego wynika, że posiadaczem rolnym jest ten, kto faktycznie użytkuje grunt rolny położony na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Oznacza to, że warunkiem uzyskania płatności ONW - jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności. Decyzję w sprawie płatności organ wydał w dniu [...] r., a więc w terminie określonym w § 6 ust. 5 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. Decyzja ta została wydana zgodnie z § 6 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, na podstawie złożonego przez skarżącego wniosku z [...]r., w którym skarżący wskazał, że jest producentem rolnym gruntów rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jednocześnie wskazał, że jest właścicielem tych gruntów i wnosi o przyznanie płatności za 2006 r. Zauważyć należy, że własnoręcznym podpisem poświadczył prawdziwość danych zgłoszonych we wniosku oraz zobowiązał się, że niezwłocznie poinformuje na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, a w szczególności, gdy zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, czy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta. Stosownie do § 7 w/w rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 2006 r.) w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, których dotyczył pierwszy wniosek. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że do przesłanek warunkujących przyznanie płatności z tytułu ONW, należy zaliczyć złożenie wniosku wypełnionego zgodnie z aktualnym stanem faktycznym i aktualizowanie go, w przypadku zmiany tego stanu, a także spełnienie innych przesłanek w szczególności faktyczne posiadania gospodarstwa rolnego przez producenta rolnego. W rozpoznawanej sprawie pierwsza z tych przesłanek nie wystąpiła. Skarżący nie zaktualizował wniosku. W dniu składania wniosku był właścicielem gospodarstwa, a następnie w sytuacji, gdy darował gospodarstwo przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności winien poinformować o tym organ, niezwłocznie po zawarciu aktu notarialnego z dnia [...]r. Zaznaczyć należy, że pełną odpowiedzialność za informacje zawarte we wniosku ponosi rolnik, jeśli informacje te są niezgodne ze stanem faktycznym, to wydana decyzja na podstawie nieprawdziwych danych winna być wzruszona nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi, co zresztą miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po wznowieniu postępowania organy odwoławcze dokonały oceny przedstawionych dokumentów dołączonych do aktu notarialnego i prawidłowo uznały, że budzą one poważne wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa krajowego. W związku z tym, na ich podstawie nie można ustalić, że w chwili wydawania decyzji W.M. był faktycznym posiadaczem określonych wnioskiem działek i prowadził na nich działalność rolną. Słusznie wskazał organ administracji, że w myśl art. 158 K.c. umowy mające za przedmiot nieruchomość powinny być sporządzone w formie aktu notarialnego. Niezachowanie tej formy, zgodnie z art. 73 § 2 K.c. powoduje nieważność czynności prawnej. Zasadę tę podtrzymuje art. 890 K.c. odnoszący się do darowizny, który stanowi, że: "Oświadczenie darczyńcy powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Jednakże umowa darowizny zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione. Przepisy powyższe nie uchybiają przepisom, które ze względu na przedmiot darowizny wymagają zachowania szczególnej formy dla oświadczeń obu stron." Z kolei art. 77 § 1 K.c. stanowi, że: "Uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia." Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż dokument nazwany przez strony "Aneksem do umowy darowizny" nie rodzi żadnych skutków prawnych. Zatem za datę przekazania posiadania gospodarstwa rolnego organy przyjęły dzień określony w akcie notarialnym. W związku z powyższym organy prawidłowo wydały zaskarżoną decyzję, uznając, że zawarte w akcie notarialnym stwierdzenie, że w dniu jego zawarcia nastąpi wydanie nieruchomości nabywcy, oznaczało, że już w dacie zawarcia aktu notarialnego skarżący nie posiadał spornych gruntów. Dlatego też organ mając na względzie zaistniałą niezgodność między działkami zadeklarowanymi do dopłat a rzeczywiście uprawianymi zobowiązany był do dokonania korekty wcześniejszej decyzji poprzez jej uchylenie, jako sprzecznej z istniejącym w dniu jej wydawania stanem faktycznym sprawy. W tym stanie rzeczy nie można organom podatkowym zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Zgodzić się też trzeba z organem odwoławczym, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. Reasumując przedstawione uwarunkowania Sąd w składzie orzekającym uznał legalność wydanego rozstrzygnięcia, nie znajdując podstaw do jego uchylenia. Sąd nie będąc związany granicami skargi, stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny w postanowieniu z dnia [...]r. wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w podstawie prawnej decyzji powołał art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, a nie przepisy art. 145 i następnych K.p.a. odnoszące się do wznowienia postępowania. Uchybienie to, było naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono przesłanki wznowienia postępowania, właściwie przywołując stosowne przepisy prawa. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym uznał legalność wydanego rozstrzygnięcia, nie znajdując podstaw do jego uchylenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy stwierdzić, że organ nie naruszył prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić