II GSK 1065/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 399/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz A. Spółki z o.o. w G. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na rok 2007 (sygn. akt I SA/Sz 399/09). Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 6 marca 2008 roku do Biura Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek A. Sp. z o.o., o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej na rok 2007 w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Przekazujący – H. B. - złożył wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok w dniu 10 maja 2007 roku i we wniosku zadeklarował do płatności piętnaście działek rolnych położonych na dwudziestu dwóch działkach ewidencyjnych (184/2, 208, 210, 212, 215/2. 8, 160, 318, 13/15, 15/2, 171, 330, 316, 320/17. 335, 341, 343/2, 345, 347, 349,1/2, cz.3). Pełnomocnik A. Sp. z o.o. wniósł dowody potwierdzające poniesione przez Spółkę opłaty z tytułu czynszu dzierżawnego i podatku rolnego. W dniu 25 czerwca 2008 r. do organu wpłynęło pismo przekazującego wraz z wnioskami dowodowymi, wskazujące, że to on jest faktycznym użytkownikiem działki nr 210. W odpowiedzi na powyższe oświadczenie pełnomocnik Spółki podał, iż to że działka nr 210 została wyłączona z czynności przeniesienia własności, nie oznacza jednak, że nie zostało nabyte przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisu art. 55 Kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatu G. ARiMR odmówił A. Sp. z o.o. przyznania jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2007. Organ wskazał, iż ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego należy przejąć wszystkie działki ewidencyjne wchodzące w skład gospodarstwa. Przedstawione przez Spółkę dokumenty w sprawie nie upoważniały do przyznania płatności w ramach schematu płatności obszarowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania Spółce jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2007 albo uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności decyzji i ponownego rozpoznania sprawy. W odwołaniu podniesiono, że decyzja została skierowana do J. S., jako adresata decyzji, co powoduje jej nieważność z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Pełnomocnik Spółki zauważył ponadto, że decyzja została wydana przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranego materiału. Odwołujący się zarzucił decyzji także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r" str. 16), jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiegał się przekazujący są przyznawane przejmującemu: jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przejmujący dołącza do wniosku umowę, na podstawie, której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Organ zauważył, że zgodnie z załączonymi do wniosku z dnia 6 marca 2008 roku umowami oraz oświadczeniami pełnomocników A. Sp. z o.o. przeniesienie gospodarstwa rolnego objętego umowami nastąpiło już w 2006 roku. Wobec powyższego A. Sp. z o.o. powinna złożyć wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 deklarując posiadane grunty, co pozwoliłoby oceniać spełnianie wymogów uzyskania płatności bezpośrednich na 2007 rok według przepisu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów szczególnych. Natomiast art. 21 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, że warunkiem uzyskania płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego jest przekazanie gospodarstwa w rozumieniu art. 74 ust 1 lit. a Rozporządzenia Nr 796/2004 oraz złożenie wniosku wraz oświadczeniem o objęciu w posiadanie gruntów rolnych oraz umowy lub kopii umowy, na podstawie której zostały przekazane grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa. Przekazanie gospodarstwa oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych (art. 74 Rozporządzenia 796/2004). Za gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisu art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., uznaje się wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Wobec powyższego spełnienie przesłanek z art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 2 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 następuje w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych przekazującego objętych wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok. Przeniesienie posiadania powinno zostać potwierdzone, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego umowami, na podstawie których nastąpiło przeniesienie posiadania. Przeniesienie posiadania umową sprzedaży przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 kodeksu cywilnego nie stanowi przeniesienia gospodarstwa w rozumieniu przepisów odnoszących się do przyznania płatności bezpośrednich. Organ odwoławczy wskazał, że niespełnienie przez wnioskodawcę warunku określonego w art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy traktować jak brak formalny w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie spełniała wymogu art. 107 k.p.a. odnośnie do uzasadnienia zarówno prawnego jak i faktycznego decyzji. Brak było bowiem wskazania podstaw, na jakich została odmówiona płatność, nie zostały wskazane dowody, na podstawie których orzeczono, w końcu nie ustosunkowano się do okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. A. spółka z o.o. z siedzibą w G. Wielkopolskim złożyła skargę na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie, domagając się uchylenia decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności i rozpoznania sprawy na nowo. W skardze Spółka podała, iż w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, w zakresie interpretacji art. 21 ust.3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz tezy z piśmiennictwa Sąd I instancji obszernie omówił charakter prawny decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W dalszej części uzasadniania zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że polski ustawodawca w przywołanym przepisie uregulował tryb postępowania w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zauważył, że organ w zaskarżonej decyzji zacytował treść powyższego przepisu. Sąd I instancji stwierdził również, że z treści § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 46, poz. 310) - obowiązującego w chwili składania wniosku - wynika wprost, że wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, jeżeli podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. Spółka z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pełnomocnik Spółki zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj: 1) art. 55 1 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że w jego skład nie wchodziło gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55 3 Kodeksu cywilnego, 2) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do oceny zawartego w skardze naruszenia: - prawa materialnego, tj. art. 551 oraz 553 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - przepisów prawa procesowego, tj. art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 30 i art. 32 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., 2) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez WSA w Szczecinie, że organ administracji publicznej prawidłowo go zastosował w zaskarżonej decyzji, 3) art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień jakie popełnił organ administracji, a z którego wynikał obowiązek uchylenia w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi, 4) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie przez sąd administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., tj. poprzez uznanie, że na tym etapie jest to w ogóle możliwe, oraz w sposób, który odbiera stronie skarżącej prawo do uzyskania decyzji merytorycznej w sprawie. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zamiast ograniczyć się do wskazania okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonał merytorycznej oceny wniosku złożonego przez Spółkę. Organ odwoławczy uznał, że przeniesienie posiadania umową sprzedaży przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 k.c. nie stanowi przeniesienia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów odnoszących się do przyznania płatności bezpośrednich. Organ II instancji podał, że skarżąca powinna do wniosku dołączyć umowę, na podstawie której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Tym samym, w ocenie kasatora, organ uznał, że przedstawiona przez Spółkę umowa była nieprawidłowa. Za zbyt daleko posuniętą ingerencję w rozstrzygnięcie organu I instancji autor skargi kasacyjnej uznał stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w ogóle nie powinno być prowadzone do czasu złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku. Zdaniem kasatora wskazanie w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nadto iż dokonał prawidłowo oceny całości merytorycznej sprawy, w tym z powołaniem się na art. 64 k.p.a., który potwierdza, iż umowa sprzedaży przedsiębiorstwa przedłożona przez skarżącą z wnioskiem na 2007 r. oraz całość dowodów na istnienie umowy ustnej, co do użytkowania działki o numerze ewidencyjnym 210, nie stanowią umowy przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - naruszyło art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Szczecinie, iż organ nie mógł dokonać oceny i wyjaśnić rozbieżności w sprawie. Po pierwsze organ dokonał takiej oceny wykraczając w sposób oczywisty poza zakres określony w art. 138 § 2 k.p.a. Nadto nic nie stało na przeszkodzie, aby organ ten wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mimo ewidentnych braków w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy dysponował całymi aktami postępowania i mógł skorzystać z uprawnień jakie daje mu art. 136 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor odniósł się do kwestii uchylenia się przez Sąd I instancji od oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 55 1, art. 55 3 k.c. oraz art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazał, że Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że nie podziela zarzutu skargi, co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd stwierdził również, że organ przepis ten zacytował, a nadto, że wniosek o dopłaty jest traktowany jako podanie, więc jeśli ma braki, to należy je usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie kasatora takie stanowisko Sądu nie zasługuje na aprobatę. Zauważył on, że Sąd nie odnosząc się do konkretnej umowy zawartej przez skarżącą Spółkę z H. i M. B., równocześnie stwierdził, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach został prawidłowo zastosowany w sprawie. Ponadto skoro Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Spółki budził wątpliwości, które powinny zostać wyjaśnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to podzielił argumentację organu odwoławczego, co do braku właściwej umowy. Takie działanie nie mieści się w dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji pominęły umowę przedłożoną przez skarżącą dotyczącą 21 działek ewidencyjnych oraz jej oświadczenie, co do ustnej umowy dotyczącej rolniczego użytkowania działki nr 210. Pełnomocnik Spółki stwierdził, że nie podziela poglądu organu odwoławczego odnośnie do wykładni art. 21 ust.3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007 powinno zostać potwierdzone umowami o przeniesieniu posiadania. Jego zdaniem literalne rozumienie powyższego przepisu jest niezgodne z prawem unijnym tj. z art. 74 ust. 3 lit. b Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który nie przewiduje wymogu przedłożenia pisemnej umowy dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego, mówiąc jedynie o "przedstawieniu wszystkich dowodów przekazania". Tym samym uznać należy, iż dopuszczalne jest również przekazanie posiadania działki w formie innej niż pisemna. W przypadku spornej działki nr 210 przekazanie nastąpiło na podstawie ustnego porozumienia pomiędzy H. B., a skarżącą Spółką. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, nie można traktować braku przedłożenia pisemnej umowy o przekazaniu działki nr 210 jako braku formalnego wniosku o przejęcie płatności za rok 2007, wywołującego skutki z art. 64 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku, brak pisemnej umowy spowodowałby pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, podstawą przyznania płatności obszarowej jest, co do zasady, fakt posiadania gruntu rolnego. Dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Oznacza to, że niedysponowanie przez producenta rolnego stosownym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości nie może samo przez się skutkować jego wyłączeniem z systemu pomocy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia o płatnościach bezpośrednich nie uzależnia bowiem zastosowania instytucji pomocowych dla rolników od tego, z jakim rodzajem posiadania ma się do czynienia. Kasator podał, że to Spółka A. była posiadaczem i użytkownikiem rolniczym działek objętych wnioskiem. W ostatniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator wskazał na okoliczności, które jego zdaniem, powodują bezprzedmiotowość żądania przedstawienia przez Spółkę umowy dotyczącej działki nr 210. Wnosząca skargę kasacyjną podała, że sprzedaż przedsiębiorstwa, a tym samym przekazanie gospodarstwa rolnego, nastąpiło w 2006 r., a wniosek o dopłaty został złożony przez H. B. w 2007 r., czyli już po przekazaniu gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli: przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu przejmujący dołącza do wniosku umowę, na podstawie której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Zdaniem kasatora, organ nie uwzględnił faktu, że wymóg określony w ust. 3 nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na okoliczność, że przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło przed złożeniem wniosku o dopłaty przez H. B. Wymóg przejęcia wszystkich działek dotyczy wyłączenie sytuacji, gdy przekazanie następuje po dniu złożenia wniosku o dopłaty przez przekazującego. Na dzień składania przez H. B. wniosku o dopłaty za 2007 r. przekazanie gospodarstwa rolnego już nastąpiło, a przejmującym była Spółka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę A. zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. Wspomniany przepis określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Do tych elementów powinna ograniczać się decyzja kasacyjna organu. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego (niedających się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.) organ odwoławczy nie może wyrażać swojego podglądu, co do sposobu wykładni przez organ I instancji przepisów będących materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w decyzji kasacyjnej narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie da się bowiem prawidłowo dokonać wykładni przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie dokonane. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dysponuje faktami pozwalającymi na merytoryczne załatwienie sprawy jest zobowiązany wydać decyzję reformacyjną i orzec, co do istoty sprawy. Jak bowiem wspomniano, podstawową formą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy jest właśnie decyzja merytoryczna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w obszerny sposób wyjaśnił charakter decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże mimo dokładnego określenia zakresu zastosowania wspomnianego przepisu nie zauważył, że kontrolowana przez niego decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nie spełnia opisanych w nim wymogów. W zaskarżonej przez Spółkę A. decyzji, organ odwoławczy wyraźnie wypowiedział się w kwestii wykładni art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004. Dokładnie określił ponadto, jak należy udokumentować przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. Przesądził również, że przeniesienie posiadania gospodarstwa na podstawie sprzedaży przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 55 Kodeksu cywilnego, nie stanowi przeniesienia posiadania na gruncie przepisów dotyczących przyznania płatności bezpośrednich. Mimo wyraźnego oświadczenia skarżącej Spółki o braku pisemnej umowy dotyczącej posiadania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 210, zobowiązał organ pierwszej instancji do wezwania Spółki celem przedstawienia umowy w formie pisemnej. Pomimo tych istotnych błędów prawnych Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że omawiana decyzja odpowiada prawu. W kontekście rozważań dotyczących charakteru decyzji kasacyjnej oraz wskazanych wad w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie odpowiada prawu. Wskazanie przez organ odwoławczy, w jaki sposób organ pierwszej instancji ma rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, jest niezgodne z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a., na którym została oparta decyzja organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej stwierdzonymi wadami prawnymi spowodowałoby w istocie pozbawienie strony postępowania prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ I instancji odmówił przyznania Spółce płatności rolnych za 2007 rok z powodu niewykazania przekazania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego. Pozostałe elementy rozstrzygnięcia sprawy zostały po raz pierwszy podniesione i rozpoznane przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczących przesłanek umożliwiających przyznanie producentowi rolnemu płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na charakter prawny decyzji będącej przedmiotem skargi nie jest możliwe odniesienie się do nich w sposób oczekiwany przez kasatora. Jak wspominano wyżej, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie może merytorycznie rozstrzygać sprawy. Tak więc, nie jest możliwe również wskazanie przez NSA, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie i jak należy je interpretować, przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (w rozumieniu materialnym) przez organ odwoławczy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie. Należy wyjaśnić, że art. 188 p.p.s.a., zezwala na uchylenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi strony przez NSA, pod warunkiem niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Celem takiego rozwiązania prawnego jest usprawnienie postępowania sądowego, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom postępowania prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy przez sądy dwóch instancji. Zatem jeżeli sąd I instancji bez istotnych naruszeń przeprowadził procedurę sądowoadministracyjną, a tak było w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do przekazywania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę merytorycznie. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie Spółki A. od decyzji Kierownika Biura Powiatu G. ARiMR odmawiającej przyznania płatności rolnych, jeszcze raz rozważy, czy istnieją w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też należy wydać decyzję reformatoryjną. Jednocześnie będzie miał na uwadze, że sposób rozstrzygnięcia musi mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy winien ograniczyć się do wskazania organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Natomiast jeżeli uzna, że postępowanie wyjaśniające nie wymaga uzupełnienia (ewentualnie może być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.), powinien załatwić sprawę, co do jej istoty. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. b i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego za udział w postępowaniu w obu instancjach (360 zł).