I OSK 1566/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Andrzej Irla Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 53/09 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 53/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 listopada 2008 r. Nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu decyzją z dnia 8 listopada 1996r, wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (z. U. z 1980r, Nr 9, poz. 26 z zm.), art. 48 ust. 1, art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), 1. odmówił C. J. zwrotu części nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. R.: a. zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R. b. zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R.; 2. umorzył wszczęte na wniosek C. J. postępowanie o zwrot części nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr (...), KW nr (...) i KW nr (...), oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb R. , ark. mapy 19, działki nr (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek C.J.. Kwestia zwrotu działek nr (...) została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1992r. Nr (...). Skarga w tej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu została oddalona wyrokiem z dnia (...) kwietnia 1993r, sygn. akt (...). Dlatego wobec tych działek ponowne postępowanie umorzono. Ustalono, że pozostałe działki (poza działką nr (...)) odpowiadają parcelom nr (...) przejętym przez Skarb Państwa od C. J. decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia 23 stycznia 1963r. nr (...), w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Przepis art. 11 tejże ustawy stanowił, że 33% ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane. Przejście gruntów na własność Państwa następowało z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Z powyższego wynika, że działki objęte wnioskiem zostały przejęte w innym trybie niż wymieniony w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego podlega nieruchomość wywłaszczona, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1), a stosuje się go również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego(ust. 4). Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej rozprawy ustalono, że art. 69 nie może stanowić podstawy prawnej do zwrotu działek nr (...) , dlatego też orzeczono o odmowie zwrotu. Na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu (...) listopada 1991r. stwierdzono, że obecna działka nr 40 jest identyczna z parcelą (...), a ta z parcelą nr 30 (część) wymienioną w punkcie 7 orzeczenia z 22 września 1952r. Nr SA (...). Zgodnie z punktem 7 tego orzeczenia wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Centralnego Przemysłu Maszyn Rolniczych - Dyrekcji Budowy Fabryki Maszyn Żniwnych w Poznaniu część nieruchomości z księgi wieczystej KW nr (...), stanowiącej własność C. J.. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31). Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w Poznaniu Wydziału XIII Ksiąg Wieczystych z dnia 12 lutego 1992r. wynika, że na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia (...) września 1952r. Nr (...), działkę nr (...) odłączono z księgi wieczystej KW nr (...), w której jako właściciel figuruje C. J. i wpisano do księgi wieczystej Skarb Państwa KW nr (...). Decyzją z 22 kwietnia 1992r. Nr (...) Wojewoda Poznański orzekł, że grunty będące w zarządzie Poznańskiej Fabryki Maszyn Żniwnych "A", m.in. działka nr (...), stały się z dniem 5 grudnia 1990r. przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stały się własnością Fabryki. Oględziny wykazały, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się bocznica kolejowa. Teren bocznicy ogrodzony jest częściowo siatką drucianą, a częściowo murem. Na kolejnej rozprawie administracyjnej wnioskodawczyni podtrzymała żądanie zwrotu. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że działka nr (...) wywłaszczona została dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez Fabrykę Maszyn Żniwnych w Poznaniu, która wybudowała na niej dla własnych potrzeb bocznicę kolejową, a zatem zrealizowała cel wywłaszczenia. Ponadto nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, gdyż grunt stał się przedmiotem użytkowania wieczystego, a znajdujące się na nim budowle i urządzenia stały się własnością Fabryki "Agromet". Zgodnie zaś z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także uchwałą z 22 grudnia 1993r. III AZP 24.93, w której to Sąd Najwyższy stwierdził, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste, działka nr 40 nie podlega zwrotowi na rzecz poprzedniej właścicielki. C. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej zmiany i zwrotu działek o nr (...) (KW nr (...)) o łącznej powierzchni 960 m2. Wskazała, że mapa z dnia 20 maja 1961r. wykazuje czytelnie wielkości działek o pow. 7.610 m2, co wobec faktu, że odwołująca kupiła nieruchomość o pow. 8.570 m2 daje, po odjęciu pow. 960 m2. W jej ocenie działka nr (...) nie została wywłaszczona w 1953r., o czym świadczy wypis z Państwowego Biura Notarialnego w Poznaniu z 14 czerwca 1967r. W roku 1993r. działkę tę "zrabowano" odwołującej bez możliwości odwołania się. Na działce tej nie ma żadnych zabudowań, ani przecznicy kolejowej. Obecnie działka ta jest wydzierżawiana sąsiadowi p. M. na wybieg dla konia. Z kolei z działki nr 39 o pow. 252 m2 odwołująca została wywłaszczona w 1953r. przez Fabrykę Maszyn Żniwnych i to na niej zbudowano przecznicę kolejową. Wskazała, że z tytułu wywłaszczenia nie otrzymała do dziś żadnego odszkodowania. W ocenie C. J. z protokołu granicznego wynika, że jej nieruchomość była już podzielona w 1953r. co do części obejmującej 7.610 m2. Podziałem nie objęto pow. 960 m2. W dniu 2 czerwca 1960r. część nieruchomości kupił J. K. Według oświadczeń F. K. - pracownika Kierownik Miejskiej Pracowni Geodezyjnej J. K. składał wniosek o podział nieruchomości KW (...) o pow. 8.750 m2 mimo, że nie był jej właścicielem, bowiem pomiędzy kupnem przez niego części nieruchomości a złożeniem wniosku było dziewięć miesięcy różnicy. Zatem J. K. nie mógł składać wniosku o podział nieruchomości, nie będąc jej właścicielem. Odwołująca podała, że w dniu 2 czerwca 1960r. sprzedając część nieruchomości dowiedziała się, że nieruchomość ta o łącznej pow. 8750 m2 jest podzielona. Tym samym podziału tego dokonano bez jej wiedzy i zgody. Odwołująca podniosła również zarzut wadliwego przeprowadzenia oględzin. Jej zdaniem na działce nr 40 nie ma bocznicy kolejowej, ani torów, są one na działce nr 39. Zatem na działce nr 40 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jej zdaniem w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie przyjęto też, że Fabryka "Agromet" była i jest użytkownikiem wieczystym działki nr 40. Teren ten dzierżawiony jest bowiem przez p. Mikołajczaka. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 1997r. Wojewoda Wielkopolski zawiesił postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 22 września 1952r. Nr (...) o wywłaszczeniu i orzeczenia o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarze objętym podziałek Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia 23 stycznia 1963r. Nr (...). Po przeszło jedenastu latach wobec ustania powodów zawieszenia Wojewoda postanowieniem z 28 października 2008r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze. Następnie wskutek rozpoznania przedmiotowej sprawy decyzją z dnia 26 listopada 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie naruszyła przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Zaznaczył jednak, że między decyzją organu I instancji, a niniejszą decyzją upłynął znaczny okres czasu, w ciągu którego zmieniły się przepisy prawne w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, która m.in. uchyliła poprzedzającą ją ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie (P. Przybysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 298) "organ odwoławczy stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Wynika z nich także, czy i w jakim zakresie organ ten powinien stosować przepisy dawniejsze". Stanowisko to poparł także Naczelny sad Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z 8 lutego 1994r. w sprawie o sygn. akt SA/Wr 1891/93, w którym orzekł, iż "organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji". Oznacza to, że w niniejszej sprawie winno się stosować obecnie obowiązujące przepisy w zakresie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeśli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ II instancji stwierdził, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydając decyzję z 8 listopada 1996r. nie rozpoznał merytorycznie sprawy zwrotu działek nr (...) , ponieważ brak było podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie co do zasady. Tylko odnośnie działki nr 40 badał, czy przeznaczono ją zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadnione było tym, że działka ta została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) na rzecz Skarbu Państwa - Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych - Dyrekcji Budowy Fabryki Maszyn Żniwnych w Poznaniu, a przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stosowało się także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. W związku z tym - zdaniem Wojewody - konieczne jest zbadanie, czy na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania zrealizowany został cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, czego nie dokonał organ i instancji. Wojewoda wskazał, iż wyjaśnienia wymaga bowiem nie tylko fakt, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, ale też, jeśli cele ten został zrealizowany, okres jego realizacji, co ma znaczenie w świetle art. 137 ust. 1 ugn. Okoliczności wymagające wyjaśnienia będą wiązały się z konieczności zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji, przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej. Zaznaczył też, że ze względu na reformę administracji publicznej oraz zmianę przepisów w zakresie wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta Poznania jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, chyba że zajdą okoliczności przewidziane w art. 142 ust. 2 ugn. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosło Miasto Poznań, żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 137 ust. 1 ugn oraz art. 7, art. 16 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Podniesiono, że organ I instancji prawidłowo ustalił sposób zagospodarowania nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz w dniu orzekania o zwrocie. Złożenie przez stronę odwołania nie rodzi obowiązku ponownego badania tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym oraz badania przesłanek zwrotu pod rządami nowej ustawy. Organ odwoławczy ma bowiem - zdaniem skarżącego Miasta - obowiązek zbadania przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji oraz dokonanych ustaleń, przyjmując za podstawę stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji w I instancji. W ocenie skarżącego Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzając na tej podstawie i w oparciu o obowiązujące w dniu orzekania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od powyższego, skarżące Miasto podniosło, że skoro organ odwoławczy sam stwierdza, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie zwrotu działek nr (...), to zaskarżona decyzja w tej części winna zostać utrzymana w mocy. Niezrozumiałe jest zatem uchylenie decyzji organu I instancji w całości - orzeczenie takie skutkować będzie koniecznością prowadzenia postępowania administracyjnego od początku, również we wspomnianym zakresie, co do którego organ odwoławczy nie stwierdził uchybień. Reasumując wskazano, że uchylenie decyzji organu I instancji narusza ogólną zasadę postępowania administracyjnego tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co z kolei przyczyni się do znacznego wydłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż podnoszony przez skarżącego zarzut jakoby organ odwoławczy nałożył na organ I instancji obowiązek powtórnego badania realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości wydaje się o tyle niezrozumiały, że organ I instancji wydając decyzję nie rozpoznał merytorycznie sprawy zwrotu działek nr (...). Uznał bowiem, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie co do zasady. Nie zbadał w ogóle realizacji celu wywłaszczenia. Jedynie odnośnie działki nr (...)organ I instancji badał, czy została ona przeznaczona zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów intertemporalnych Wojewoda stwierdził, że art. 233 U.g.n. stanowi, iż " sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów." Dlatego organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania (uchwała NSA z 19.01.1998r. OPK 38/97). W piśmie procesowym z 20 marca 2009r. pełnomocnik C. J. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż nie ma racji Miasto Poznań twierdząc, że wejście w życie, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nowej ustawy regulującej kwestie będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie skutkuje obowiązkiem stosowania przez organ odwoławczy nowych przepisów. Organ odwoławczy stosuje bowiem te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. W dalszej części rozważań pełnomocnik strony podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w związku ze zmianą stanu prawnego w czasie między wydaniem przez organ I instancji (Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu) decyzji z dnia 8 listopada 1996r., a wydaniem przez organ odwoławczy (Wojewodę Wielkopolskiego) decyzji z dnia 26 listopada 2008r. - zmiana polegającą na wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa), czy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (wyrok SN z 7 maja 2002r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r, IV SA 385/87, niepubl.; wyrok NSA z 24 lutego 1992r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z 21 czerwca 1998r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988r, IV 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA z 9 sierpnia 1988r., SA/Ka 378/88, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2007r, III SA/Wa 3545/06, Lex nr 311951; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 618-619; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 796-797). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok z NSA z 3 marca 1993r., IV SA 1241/93, ONSA 1993, Nr 3, poz. 79). Skoro bowiem organ odwoławczy -zgodnie z zasadą praworządności uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa -zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, to wydanie przez niego decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego już nieobowiązujące, oznaczałoby orzekanie bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że wydając decyzję z dnia 26 listopada 2008r. Wojewoda obowiązany był uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikające z art. 233 w związku z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (por. uchwała NSA z 19 stycznia 1998r., OPK 38/97, Wokanda 1998/5/28, Lex nr 32473). Zgodnie bowiem z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie budzi wątpliwości, że niniejsza sprawa została wszczęta pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującej do 1 stycznia 1998r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), skoro wniosek C. J. o zwrot przedmiotowych nieruchomości pochodzi z 8 marca 1993r. (data złożenia organowi 12.03.1993r. - k. 4 akt adrn. I instancji), a decyzja organu I instancji została wydana 8 listopada 1996r. (k. 96 akt adm. I instancji). Również bezsporne jest, że po wydaniu decyzji I-instancyjnej, a przed rozpoznaniem odwołania przez Wojewodę weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, iż organ I instancji uznał, że skoro działki nr 39, 42, 43/3, 44 i 46 przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) to nie mógł znaleźć do nich zastosowania przepis art. 69 ust. 1 i 4 uggwn. Zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 i 4 można bowiem dokonać co do nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1) oraz do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego [ust. 4]. Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach (Dz. U Nr 31, poz. 138 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro w oparciu o obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa dopuszczalny jest zwrot nieruchomości przejętych w powołanym trybie, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zmiana stanu prawnego spowodowała bowiem, że konieczne stało się zbadanie, czy w świetle art. 137 ust. 1 ugn nieruchomości nr 39, 42, 43/3, 44 i 46 nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o przejęciu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji również słusznie stwierdzono, że ponownego rozpoznania wymaga zagadnienie realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 40. Stosownie do powołanego powyżej art. 137 ust. 1 ugn istotne jest bowiem zbadanie, czy na działce w ogóle został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy przeznaczono ją na realizację narodowych planów gospodarczych. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że na działce tej Fabryka Maszyn Żniwnych w Poznaniu wybudowała dla własnych potrzeb bocznicę kolejową, co stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Organ nie ustosunkował się przy tym do zarzutów skarżącej, która w trakcie postępowanie wielokrotnie podnosiła (k. 12, 52, 70, 78 akt adm. i instancji), że przecznica kolejowa znajduje się nie na działce nr 40, lecz na działce nr 39. Ponadto, nawet jeżeli organ I instancji trafnie uznał, że bocznica kolejowa znajduje się na działce nr 40, należałoby zbadać, kiedy ją wybudowano w myśl art. 137 ust. 1. Skoro kwestie te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu I instancji, a mają elementarne znaczenie dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oczywiste jest, że organ odwoławczy rozpoznając w tym zakresie merytorycznie naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Dlatego uznać należy, że Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 listopada 1996r. w części w jakiej umarza się postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonych nr (...). Organ I instancji umorzył postępowanie w tym zakresie mając na uwadze, ze kwestia zwrotu działek nr (...) została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1992r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 1992r, którą to umorzono postępowanie w związku z tym, że przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Tym samym sprawa zwrotu wymienionych działek, z uwagi na uprzednio obowiązujący stan prawny, nie została dotychczas rozpoznana co do meritum. Obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczały zaś możliwość zwrotu nieruchomości przejętych w trybie powołanej ustawy z 1958r. (art. 216 ust. 1 ugn). Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, iż trafnie organ II instancji uznał, że zmiana stanu prawnego powoduje, że zasadne jest merytoryczne zbadanie kwestii zwrotu tychże działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań reprezentowane przez Prezydenta Miasta Poznania zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwie przyjęcie, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do zbadania, czy na działkach nr 40, 39, 42, 43/3, 44 i 46 zrealizowany został cel wywłaszczenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 oraz art. 12 i 16 K.p.a. polegające na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ I instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy w znacznej części i w związku z tym zachodzi konieczność ponownej oceny co do przeznaczenia działek zgodnie z celem wywłaszczenia - co narusza również ogólne zasady postępowania administracyjnego: zasadę trwałości decyzji administracyjnych, oraz zasadę szybkości i prostoty - gdyż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzja Wojewody Wielkopolskiego przyczynią się do znacznego wydłużenia postępowania administracyjnego, pomimo merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu decyzją z dnia 8 listopada 1996 r. odmówił zwrotu działek nr: (...) i w tym zakresie merytorycznie rozstrzygnął sprawę, natomiast umorzył postępowanie o zwrot działek nr: (...) z uwagi na rozstrzygniecie sprawy decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia 24 lipca 1992 r. Organ I instancji uznał, że skoro działki nr (...) przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to nie mógł znaleźć do nich zastosowania przepis art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Działka nr 40 została przejęta orzeczeniem z dnia 22 września 1952 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ponadto decyzją z dnia 22 kwietnia 1992 r. działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste Poznańskiej Fabryce Maszyn Żniwnych "Agromet". Tymczasem w ocenie kasatora Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia 26 listopada 2008 r., oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny (oddalając skargę Miasta Poznań) niewłaściwie przyjęli, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu rozpoznał merytorycznie jedynie przeznaczenie działki nr 40 zgodnie z celem wywłaszczenia, a mimo to jeszcze Sąd I instancji wskazał na potrzebę ponownego rozpoznania realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 40, (chociaż organ I instancji odnośnie działki nr 40 przeprowadzał rozprawę administracyjną i dwukrotnie oględziny). Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organ II instancji wskazali, że konieczne jest zbadanie czy na działkach będących przedmiotem postępowania zrealizowany został cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami również tych, co do których merytorycznie rozstrzygnął w decyzji z dnia 8 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu. Przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może znaleźć zastosowania co do oceny przeznaczenia działek nr: (...) , ponieważ Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu odmawiając ich zwrotu w decyzji z dnia 8 listopada 1996 r. merytorycznie ocenił kwestię zwrotu tych działek i nie ma potrzeby oceniania tego ponownie. Dalej kasator podniósł, iż Wojewoda Poznański postanowieniem z 10 stycznia 1997 r. zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozpatrzenia spraw dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 22 września 1952 r. nr (...) oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia (...) stycznia 1963 r. nr (...), na podstawie których przejęto od C. J. przedmiotowe nieruchomości. Obie sprawy zostały prawomocnie rozstrzygnięte. Organ II instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyniki tych dwóch postępowań mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy i z powodu których na tak długi okres czasu zawiesił postępowanie, a nie wydawać decyzję o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu w decyzji z dnia 8 listopada 1996 r. i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie kasatora skoro organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji sam stwierdził, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie zwrotu działek nr (...), to w takiej sytuacji zaskarżona decyzja także w tej części winna zostać utrzymana w mocy. Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Miasta Poznań naruszyli przepis art. 138 § 2 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego sprowadza możliwość kasacyjnego orzekania tylko do sytuacji wyjątkowych związanych z brakiem w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji. Organ powinien podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę albo decyzję o umorzeniu postępowania. Uciekanie się do orzeczenia kasacyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (w wypadku, gdy kwestia zwrotu działek została w większości rozstrzygnięta merytoryczną decyzją organu I instancji, a co do umorzenia postępowania w zakresie zwrotu pozostałych działek organ odwoławczy i Sąd I instancji nie stwierdziły uchybień) - jest nieprawidłowością działania prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, a także do zbędnego przewlekania załatwienia sprawy, co nie daje się pogodzić z zasadą szybkości i prostoty postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. J.-S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 U.g.n. dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu dla oceny czy na działkach o numerach (...) został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem kasatora, skoro Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu w decyzji z dnia 8 listopada 1996 r. odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości stwierdzając, że na gruncie obecnie obowiązującego art. 69 ust. 1 i 4 U.g.g.w.n. nie było to możliwe ze względu na brak odpowiedniej regulacji prawnej, to kwestia ta została merytorycznie rozstrzygnięta i brak jest podstaw do ponownego orzekania w tym przedmiocie. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji organ administracyjny pierwszej instancji zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, iż jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ ten orzeka bowiem w sposób merytoryczny (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. IV SA 2079/97 niepubl.). Artykuł 216 ust. 1 U.g.n. wśród ustaw uprawniających do możliwości wszczęcia postępowania zwrotowego wymienia wprost ustawę z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Z kolei w świetle art. 233 U.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z prostego zestawienia tych dwóch przepisów wynika więc obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot spornych nieruchomości w świetle przepisów U.g.n. (patrz tak samo uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., OPK 38/97). Wprowadzenie takiego rozwiązania oznacza, że ustawodawca uznał za niedopuszczalne badanie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis poprzednio obowiązującej ustawy nawet w sprawach, które zostały wszczęte w okresie jej obowiązywania. Nie jest więc wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 U.g.g.w.n., będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów U.g.n. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 138 § 2 oraz art. 12 i 16 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Przykładem takich sytuacji jest gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji okoliczności sprawy ulegną zmianie na skutek zmiany stanu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej wejście w życie U.g.n. wywołało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organy administracyjne nie rozpatrzyły bowiem kwestii zasadności wywłaszczenia działek nr. (...) ze względu na brak podstaw prawnych do orzekania o ich zwrocie na gruncie poprzednio obowiązującej U.g.g.w.n. Z kolei odnośnie działki nr. 40 należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do realizacji na niej celu wywłaszczenia. Organ administracyjny pierwszej instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów skarżącej, że cel wywłaszczenia w postaci budowy bocznicy kolejowej został zrealizowany na innej działce. W niniejszej sprawie istnieje więc potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zrealizowania celu publicznego na podstawie art. 137 U.g.n. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.