II OSK 1863/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. Z. i wspólnicy spółka jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 268/09 w sprawie ze skargi A.J. Z. i wspólnicy spółka jawna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 268/09 oddalił skargę A. J.Z. i wspólnicy spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia[...]marca 2009 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Starosta S. decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 2, 5, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1-4 i 6-8, 13, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., na wniosek Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego A. J. Z. i wspólnicy spółka jawna zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych położonych na działce nr [...]we wsi K. gmina S. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i hurtowni materiałów budowlanych wraz z niezbędnymi przyłączami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Jednocześnie ustalono jednorazową należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji wyżej wymienionych gruntów w wysokości 0,0 zł, oraz stałą opłatę roczną stanowiącą 10% jednorazowej należności z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze w wysokości 18,0675 ton żyta, płatną przez 10 lat od 2009 r. do 2018 r. Do obliczenia należności przyjęto powierzchnię 0,3285 ha gruntów ornych klasy RIIIa, przy cenie żyta 582,9 zł za tonę oraz równowartość gruntu według cen rynkowych 214 346,00 zł. Należność nie pomniejszona o wartość gruntu ustalona została na kwotę 105 315,46 zł. W uzasadnieniu wskazano, że o wysokości stałej opłaty rocznej wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem każdego roku, w zależności od obowiązującej ceny żyta stosowanej do wymierzenia podatku rolnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca, żądając uchylenia pkt 3 decyzji dotyczącego ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze. Zdaniem odwołującego się, skoro należność ulega pomniejszeniu o rynkową wartość gruntu, to podstawą ustalenia opłat rocznych powinna być także należność pomniejszona o wartość rynkową gruntu. Wartość rynkowa gruntu przekracza ustaloną równowartość ton żyta za wyłączenie gruntu z produkcji, nie wystąpi więc zarówno obowiązek uiszczenia należności jak też opłat rocznych. Ponadto wnioskodawca podniósł, powołując się na przepis art. 4 pkt 11 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że w niniejszej sprawie grunt będący przedmiotem decyzji nie był wcześniej faktycznie wykorzystywany na cele produkcji rolnej, a w szczególności wnioskodawca nie rozpoczął innego niż dotychczas sposobu jego wykorzystywania, w związku z czym, w ocenie odwołującego się, brak jest podstaw obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 12 i 13, art. 11 ust. 1, 1a, 4, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz danych zawartych w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2008 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2008 r. (MP z 2008 r. Nr 81, poz. 717) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 w części dotyczącej wysokości należności w kwocie 105 315,46 zł ustalając tę należność na kwotę 100 618,65 zł, a także w pkt 3 w części dotyczącej obowiązku uiszczania opłaty rocznej od 2009 r. do 2018 r. i orzekło, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana wysokości należności wynikała ze zmiany średniej ceny skupu żyta, co zostało uwzględnione z urzędu. W kwestii zaś terminu płatności opłaty rocznej organ odwoławczy przychylił się do stanowiska strony odwołującej się w zakresie, w jakim przepis art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji i przyznał, że określenie w zaskarżonej decyzji, że opłata roczna jest płatna od 2009 r. narusza powołany przepis. W pozostałej części organ uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wyjaśnił, że przy ustalaniu opłaty rocznej nie można brać pod uwagę należności pomniejszonej o rynkową wartość gruntu. Przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy wyłącznie pomniejszenia o tę wartość należności, brak jest natomiast przepisu stanowiącego o takiej możliwości w stosunku do opłaty rocznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. J. Z. i wspólnicy spółka jawna żądając jej uchylenia w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w kwocie 100 816,65 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) stwierdził, że podstawowym zarzutem skargi, mimo jej nieprecyzyjnego sformułowania, jest naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu. Sąd podał, że stosownie do treści art. 12 ust. 1 powołanej ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Należność stanowi jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 ust. 12 ustawy). Wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych klasy RIIIa, zgodnie z art. 12 ust. 7, wynosi równowartość 550 ton ziarna żyta, którą należy pomniejszyć o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Sąd wskazał, że opłata roczna pobierana jest z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m³ drewna, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 ust. 13 ustawy). Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych – cenę 1 m³ drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 ustawy). Sąd zaznaczył, że zasadą jest, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolnej związane jest dla wnioskodawcy z określonymi kosztami. Ustawodawca, wprowadzając możliwość wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji ustalił dwie opłaty: jednorazową (należność) i roczną. W pierwszym przypadku umożliwił wnioskodawcy pomniejszenie tej opłaty ze względu na wartość gruntu, co w sytuacji, kiedy grunt jest drogi, powoduje, jak w przedmiotowej sprawie, że wnioskodawca jest całkowicie zwolniony od obowiązku jej uiszczenia. Natomiast opłata roczna ma za zadanie sukcesywnie rekompensować straty spowodowane wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Środki uzyskane z tej opłaty przekazywane są na Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR)12 i przeznaczane są m.in. na finansowanie zadań związanych z ochroną, rekultywacją i poprawą jakości gruntów rolnych (art. 25 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Jeśli ustawodawca zamierzałby umożliwić pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok, jak ma to miejsce przy opłacie jednorazowej, wskazałby wprost w przepisie, że opłata taka podlega pomniejszeniu. Zakładając racjonalność prawodawcy należy stwierdzić, że skoro przewidział wprost obowiązek pomniejszenia należności o wartość gruntu w przypadku opłaty jednorazowej, to gdyby zamierzał taką samą ulgę wprowadzić w przypadku opłaty rocznej dla danego roku, zamieściłby obowiązek pomniejszenia niniejszej opłaty o wartość gruntu również wprost w przepisie regulującym zasady jej obliczania, czego nie uczynił. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, że pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok o wartość gruntu jest niemożliwe także dlatego, że zgodnie z art. 12 ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ulegają zmianie w każdym roku, a więc dla ich ustalenia właściwa będzie wartość należności wynikająca z aktualnych cen żyta, a nie faktycznie zapłacona (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Komentarz, Wydawnictwo Prawo Ochrony Środowiska, Wrocław 1995, s. 65-66). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe A. J. Z. i wspólnicy spółka jawna w G., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 14 i ust. 6 w związku z art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że należność będąca podstawą ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, nie ulega pomniejszeniu o rynkową wartość gruntu. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazując na treść art. 4 ust. 13 i art. 12 ust. 6 powołanej ustawy skarżący podał, że wysokość opłaty rocznej jako sankcji za użytkowanie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji nawiązuje w pierwszej kolejności do pojęcia należności, zdefiniowanej w art. 4 pkt 12 ustawy. Żaden przepis ustawy przy określaniu sposobu wyliczenia opłaty nie nawiązuje do uprzedniego wyliczenia należności jako podstawy ustalenia opłaty. Zdaniem skarżącego przepis art. 12 ust. 14 ustawy nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień ust. 6, bez zastosowania którego nie jest możliwe obliczenie konkretnej wysokości należności, o której mowa w ust. 7, a następnie obliczenie opłaty. Odmienna wykładnia tego przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma uzasadnionych podstaw. Skoro bowiem przepis art. 12 ust. 14 ustawy nie wyłącza wyraźnie stosowania postanowienia ust. 6 do sytuacji w nim opisanych, nie można przyjmować, iż dodatkową sankcją za użytkowanie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, jest również wyłączenie stosowania przepisu, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu, z produkcji. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/07. W ocenie skarżącego nie można również podzielić argumentu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż jeżeli ustawodawca chciałby umożliwić obniżenie opłaty rocznej o wartość gruntu, to wskazałby to wprost w przepisie, albowiem równie dobrze można podnieść argument, że jeżeli ustawodawca nie zamierzał umożliwić obniżenia opłaty rocznej o wartość gruntu, wskazałby wprost w przepisie na brak takiej możliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony, a w sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które wskazane zostały w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania do opłaty rocznej nie naruszył poprzez błędną wykładnię – jak to zarzucono w skardze kasacyjnej – art. 12 ust. 14 i ust. 6 w związku z art. 4 pkt 13 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, jakie co do powyższej kwestii wyrażone zostało w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, w dalszych ustępach tego artykułu uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń. W myśl art. 12 ust. 14 pkt 1 opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując w odniesieniu do gruntów rolnych kwoty określone na podstawie ust. 7. W przepisie, do którego odesłano w ust. 14 pkt 1 wskazano zaś wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy, w zależności od przeznaczenia gruntów, ich klasy itd., podając w tabeli precyzyjnie określone kwoty. Regulacja ta jest czytelna, nie rodzi wątpliwości co do sposobu obliczania opłaty rocznej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych przekonujących argumentów przemawiających za poglądem, że również w odniesieniu do opłaty rocznej winien mieć zastosowanie art. 12 ust. 6 omawianej ustawy: "Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej". Skoro powyższy przepis stanowi o pomniejszeniu w sposób w nim wskazany jedynie należności, zaś cytowany wcześniej art. 12 ust. 14 pkt 1, dotyczący uiszczania opłaty rocznej w odniesieniu do gruntów rolnych, odsyła w zakresie jej ustalania wyłącznie do ust. 7 art. 12, słusznie Sąd I instancji uznał, że taka regulacja wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia pomniejszeniem jedynie opłaty rocznej. Treść definicji ustawowej opłaty rocznej zawartej w art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której odwołano się w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie rocznej – rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji, w żaden sposób nie wskazuje na nieprawidłowość stanowiska sądu. Zauważyć dodatkowo trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/07, jakkolwiek również dotyczył m.in. art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale rozważano tam problem dopuszczalności zastosowania tego przepisu przy obliczaniu opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy, a nie opłat rocznych, których dotyczyło niniejsze postępowanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i skargę tę oddalił na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.