II OSK 1754/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 528/08 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 31 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako: DWINB) z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie może ono być wykonane. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej jako: PINB) nakazał inwestorowi L. K. rozbiórkę obiektu o funkcji garażowo-gospodarczej, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Walimiu. Od powyższej decyzji strona wniosła osobiście do organu I instancji w dniu 4 lipca 2008 r. odwołanie. W uzasadnieniu odwołania odwołująca wskazała, że PINB "wykonywał czynności administracyjne stosując wybiórczość materiałów dowodowych i błędnie uznał odwołującą za inwestora". DWINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż korespondencja skierowana do odwołującej się nie została podjęta w terminie, pomimo powtórnego awizowania, o czym świadczy koperta, w której przesłano zaskarżoną decyzję PINB zawierająca adnotację, że przesyłki nie podjęto w terminie oraz "odpowiednio awiza z dnia 18.04.2008r., oraz 25.04.2008r.". Zdaniem organu II instancji, zgodnie z art. 41, art. 42, art. 43 i art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) zaskarżoną decyzję uważa się za doręczoną odwołującej się w dniu 2 maja 2008 r. Tego stanu rzeczy, zdaniem organu II instancji, nie zmienia fakt ponownej próby doręczenia zaskarżonej decyzji za pomocą poczty (korespondencja ponownie nie została w terminie odebrana przez skarżącą) ani okoliczność późniejszego przekazania zaskarżonej decyzji skarżącej, jako że doręczenie pisma do rąk własnych adresata po dokonaniu doręczenia zastępczego nie czyni nieskutecznym doręczenia zastępczego. W skardze do WSA na postanowienie organu odwoławczego L. K. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ jak podnosi, "obywatel nie może odpowiadać za pracę poczty bądź złośliwych sąsiadów". Jednocześnie wyjaśniła, że 24 czerwca 2008r. po telefonicznej informacji od pracownika Urzędu Gminy Walim odebrała decyzję nr [...] wydaną przez PINB, na którą zgodnie z pouczeniem w decyzji miała prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Skarżąca podkreśliła, że doręczyciel pocztowy nie pozostawił jakiejkolwiek informacji dotyczącej listów poleconych dla niej. W budynku mieszkalnym przy ul. [...] od listopada 2007 r. do dnia złożenia skargi trwa remont pokrycia dachowego. Z uwagi na trwający remont (hałas) i konflikty z sąsiadami skarżąca przebywała z mężem u syna, a do lokalu mieszkalnego wracali tylko na noc. We wskazanym czasie do skarżącej nie docierała również inna korespondencja z zakładu energetycznego, Telekomunikacji Polskiej i listy prywatne. Nikt nie informował jej o pismach wysyłanych przez PINB, ani nie stwierdziła pozostawionego awiza wzywającego do odbioru pisma z placówki pocztowej. W tych okolicznościach uznanie korespondencji za doręczoną 2 maja 2008 r. nie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że przesłanką skuteczności dokonania doręczenia (tzw. fikcji doręczenia) w sposób określony w art. 44 kpa jest wymóg odpowiedniego zawiadomienia adresata pisma. W rozpoznawanym przypadku zawiadomienie powinno było zawierać informację o miejscu złożenia pisma (podany adres właściwej placówki pocztowej), możliwości jego odbioru oraz termin, w którym odbiór jest możliwy (por. wyrok Sądu Najwyższego /dalej jako: SN\ z 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNP z 2001 r., nr 19, poz. 574). Artykuł 44 § 2 kpa nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia umieszczenia go w określonych miejscach. Przepis art. 44 § 2 kpa zawiera przy tym zamknięty katalog miejsc umieszczenia zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność. Dalej wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jego nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 kpa. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie załączone do akt administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2008 r. zawiera jedynie informację doręczającego, że adresata nie zastano i wpisana jest data 18 kwietnia 2008 r. Podobny zapis widnieje na kopercie adresowanej do skarżącej, a ponadto zamieszczona została na tej kopercie również dalsza informacja, że awizowano powtórnie 25 kwietnia i widnieje podpis doręczyciela. Na wymienionej korespondencji, tj. kopercie i potwierdzeniu odbioru nie zamieszczono żadnych innych obowiązkowych informacji dla skarżącej wymaganych przepisem art. 44 § 2 kpa. Podobne niepełne informacje znajdują się na kolejnej korespondencji wysłanej do skarżącej przez organ I instancji, przy powtórnej próbie doręczenia decyzji. Również na drugiej kopercie skierowanej do skarżącej widnieją napisy "adresat nieobecny" oraz data 26 maja 2008 r. wraz z podpisem doręczającego, a także zamieszczona została informacja "awizowano powtórnie dnia 2.06.08" i podpis nieczytelny doręczającego. WSA podkreślił więc, że wyraz "awizo", jakkolwiek oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można jednak z niego wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 kpa. Koniecznym jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Uwzględniając powyższe WSA stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż decyzja z [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 kpa, a w konsekwencji, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, nie można stwierdzić, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. Wnosząc skargę kasacyjną DWINB zaskarżył w całości powołany wyrok WSA, zarzucając mu naruszenie I) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 44 kpa poprzez przyjęcie, iż przepis ten nakazuje, aby doręczający korespondencję na kopercie oraz potwierdzeniu odbioru umieszczał inne obowiązkowe przewidziane w art. 44 § 2 kpa informacje, takie jak termin i miejsce odbioru korespondencji oraz II) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie przewidzianego w art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 159, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność zamieszczenia na "awizo" informacji obowiązkowych przewidzianych przez art. 44 § 2 kpa. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA naruszył prawo poprzez błędną wykładnią art. 44 § 2 kpa stwierdzając, że doręczyciel winien na kopercie adresowanej do L. K. oraz na zwrotnym poświadczeniu odbioru umieścić informację obowiązkową przewidzianą wart. 44 § 2 kpa tj. o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia oraz o miejscu, w którym pismo złożono. Sąd orzekający w sprawie w I instancji błędnie zinterpretował wymieniony przepis, który nie nakazuje umieszczania wymienionych informacji na kopercie oraz zwrotnym poświadczeniu odbioru lecz na druku "awizo". Taka interpretacja spowodowała błędne ustalenie, iż adresat nie został prawidłowo powiadomiony o nadejściu przesyłki poleconej a tym samym stwierdzenie, iż sposób zawiadomienia nie mieścił się w wymogach art. 44 kpa. Sąd I instancji orzekając w sprawie skargi naruszył również zasadę zawartą w art. 106 § 3 ppsa nakazującą w sytuacjach budzących istotne wątpliwości przeprowadzenie dowodu z urzędu. Taką budzącą istotne wątpliwości sytuacją było ustalenie, czy powiadomienie pozostawione przez doręczyciela było umieszczone w skrzynce pocztowej lub drzwiach mieszkania L. K. oraz czy zawierało istotne przewidziane w art. 44 kpa informacje. Sąd takiego dowodu nie przeprowadził a jedynie zakwestionował prawidłowość powiadomienia skarżącej o nadejściu przesyłki. DWINB podkreślił, że L. K. uchybiła terminom do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z własnej winy. Brak winy natomiast przy uchybieniu terminu winien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy i być stosowane tylko wtedy, gdy uchybienie to nastąpiło wskutek przeszkody niezależnej od strony. W rozpatrywanym wypadku to niedbalstwo ze strony skarżącej i brak zainteresowania zawartością skrzynki pocztowej spowodowało zastosowanie domniemania doręczenia decyzji organu. DWINB stoi na stanowisku, iż zachowane zostały zarówno przez organ jak i doręczyciela wszystkie niezbędne warunki do uznania, iż L. K. została prawidłowo powiadomiona o nadejściu przesyłki poleconej zawierającej decyzję PINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, jednak zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są uzasadnione NSA podkreśla, że jak trafnie wskazuje DWINB, Sąd I instancji błędnie interpretuje art. 44 kpa. Co więcej, swoją błędną interpretację uzasadnia opacznie zrozumianym wyrokiem SN, który przytacza w uzasadnieniu swojego wyroku. NSA wskazuje więc - za tym samym, lecz prawidłowo odczytanym wyrokiem SN -,że podstawę ustaleń w przedmiotowej kwestii stanowią znajdujące się w aktach sprawy tak zwane dowody doręczenia, a w dokumentach tych zostały zaświadczone okoliczności, że doręczyciel nie zastał adresata w domu oraz, że przesyłki nie podjęto w terminie. Wszystkie te informacje pochodzą od właściwego urzędu pocztowego i znajdują się na dokumentach skierowanych do PINB jako nadawcy przesyłki. Są to tak zwane zwrotne potwierdzenia odbioru, w tym wypadku dokumenty, które zostały wypełnione wobec niezastania adresata w jego mieszkaniu oraz nieodebrania przesyłki z właściwego urzędu pocztowego i - co szczególnie istotne dla rozważanej kwestii - chodzi tu o dokumenty, które nie były skierowane do adresata lecz bezpośrednio do PINB. W tych okolicznościach nie jest przekonywający zasadniczy argument uzasadnienia WSA jakoby z tego, że w przedmiotowych, a skierowanych do PINB dokumentach nie zaznaczono miejsca, w którym umieszczono przesyłkę, wynika, że o tym miejscu (pocztowym urzędzie odbiorczym) nie został zawiadomiony adresat. Należy raczej uważać, że informując PINB o awizowaniu przesyłki, urząd pocztowy zaświadczył w ten sposób, że zostało dokonane zawiadomienie zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 44 kpa. W każdym razie, w wyroku WSA nie wskazano w przekonujący sposób, że w świetle zebranego w sprawie materiału istnieją podstawy do zakwestionowania prawidłowego dokonania zawiadomienie adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym (por. wyrok SN z 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNP z 2001 r., nr 19, poz. 574). NSA za zasadny uznaje także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skoro Sąd I instancji, wbrew obowiązującym regulacjom prawnym tworzącym fikcję doręczenia, miał jednak wątpliwości co do sposobu poinformowania strony skarżącej o kierowanym do niej postanowieniu PINB, powinien skorzystać z ustawowej możliwości, jaką daje art. 106 § 3 ppsa i przeprowadzić dowody uzupełniający z dokumentów - np. wezwać naczelnika urzędu pocztowego o przedstawienie dodatkowych dokumentów potwierdzających fakt doręczenia postanowienia PINB. Rozpoznając sprawę ponownie WSA powinien zastosować się do wskazań dokonanych wyżej i prawidłowo ustalić, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej pism organu administracji publicznej w szczególności tez ustalić przedmiot sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej (czy w sprawie chodzi o stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak to zostało przyjęte, czy też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co mogłoby także wynikać z pism skarżącej). Podsumowując powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa. Sąd uznał, że obciążanie strony kosztami postępowania kasacyjnego w sytuacji błędnego rozstrzygnięcia sądowego nie ma właściwego uzasadnienia. Dodatkowo wskazać należy, że działania organu polegające na próbach doręczenia pisma, które zdaniem organu zostało już doręczone, mogło wywoływać u strony błędne przeświadczenie o wniesieniu odwołania w terminie. Na marginesie NSA wskazuje, że oczywiście przewidziane w art. 44 kpa domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł dowiedzieć się o treści pisma w ten sposób doręczonego. W wyroku NSA z 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95 (LEX nr 26708) stwierdzono, że "przewidziane w art. 43 i 44 kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.". Tak więc argumenty skarżącej dotyczące braku zawiadomień o przesyłce w jej skrzynce pocztowej mogłyby ewentualnie służyć przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, a nie podważaniu prawidłowego postanowienia DWINB stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.