II OSK 1288/10

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/09 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. L. i J.K. solidarnie na rzecz W.J. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku nr [...] przy ulicy Z., wraz ze zjazdem na tę działkę z działki nr [...], obr. [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2007 r. Po rozpoznaniu odwołania M. L.K. oraz J.K. od decyzji organu I instancji, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w będącej przedmiotem analizy sprawie inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane, tj. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy odniósł się obszernie do warunków technicznych stawianych inwestycji przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) wywodząc, że zostały one spełnione zarówno w zakresie instalacji gazowej, jak i zabezpieczenia przeciwpożarowego. Odniósł się ponadto do kwestii rozprowadzenia wód opadowych oraz służebności gruntowych ustanowionych na działkach objętych inwestycją. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J.K. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrolowane decyzje zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zawierającej pozwolenie na budowę. Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organy administracji publicznej – również te działające w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – obowiązane są działać zgodnie z regułami określonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy . Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – w jego brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2007 r. – pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, iż w dniu 3 kwietnia 2007 r. (data prezentaty organu) do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek, złożony przez W.J. i J.J. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Do wniosku załączone zostało oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym inwestorzy wskazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 16/1, obr. 9, wynikające z tytułu współwłasności E.J., W.J., J.J. Na potwierdzenie swego prawa przywołali akt notarialny Repertorium A Numer [...] r., z dnia [...] marca 2007 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z aktu notarialnego wynika, że małżonkowie E.J. i W.J. byli właścicielami na prawach wspólności majątkowej nieruchomości położonej w Krakowie, utworzonej z działki numer [...], w obr. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Z wypisu tego wynika również, że małżonkowie ci darowali udział wynoszący ½ części nieruchomości położonej w Krakowie, utworzonej z działki numer [...], w obr. [...], swojej córce J.J.. Oznacza to, że na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę i wydawania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji, działka nr [...], obr. [...], stanowiła współwłasność trzech osób, tj. E.J. i W.J. oraz J.J. Składając wniosek o pozwolenie na wykonanie planowanej inwestycji W.J. i J.J. nie wykazali swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadali i nie przedłożyli zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane trzeciego ze współwłaścicieli, tj. E.J.. Nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powołanie się na stan posiadania, albowiem jest to stan faktyczny a nie prawny. Sąd I instancji podkreślił także, że z akt niniejszej sprawy wynika również, iż W.J. pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r., odnoszącym się do kwestii usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, wniósł o pominięcie J.J. w złożonym przez oboje inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę. Do wniosku tego nie zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone W.J. przez J.J. do działania w jej imieniu. Czynność ta nie została też w żaden sposób potwierdzona przez samą J.J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.J. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia tychże przepisów przez organy administracji. Po drugie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu za błędne stwierdzenia organu administracji, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Po trzecie, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być złożone odrębnie przez każdego z małżonków, w przypadku gdy nieruchomość wchodzi w zakres wspólności majątkowej małżonków. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku oraz brak odniesienia się do twierdzeń zawartych w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie z dnia 24 listopada 2009 r., a także brak wskazań co do dalszego postępowania. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania przez organy obu instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń J.J. i E.K. złożonych przed notariuszem w dniu 26 lutego 2010 r. i dotyczących zgody na podejmowanie działań przez W.J. w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całość, wywodząc, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz odmowę dopuszczenia dowodu zgłoszonego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej W.J., jak tego zażądał J.K. w odpowiedzi wniesionej na tę skargę. Żądanie to zostało umotywowane tym, że W.J. przeniósł swoje prawa wynikające z decyzji Prezydenta Krakowa na swoją żonę E.K., na rzecz której przeniósł też własny udział we współwłasności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] [...]. Zdaniem J.K., W.J. nie jest stroną postępowania, nie był – zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej i wniesiona przez niego skarga podlega odrzuceniu. Żądanie odrzucenia skargi kasacyjnej jest nieuzasadnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 12.01.1994 r., sygn. II SA 2164/92 (publ. w ONSA 1995, Nr 1, poz. 32), zgodnie z którym stroną postępowania nieważnościowego "jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". W.J. był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Krakowa z dnia [...] maja 2007 r., której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie nieważnościowe, brał też udział w aktualnie prowadzonym postępowaniu od chwili jego wszczęcia i brak jest podstaw do uznania, że nie jest jego stroną i nie ma prawa do zaskarżenia wydanego w tej sprawie wyroku. Za uzasadnione należy też uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29.05.2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.J. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku przy ul. [...], właściciele sąsiedniej nieruchomości M. L.K. i J.K. podnosili, że wobec naruszenia szeregu przepisów dotyczących warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy ich uzasadnione prawa. Takie też uzasadnienie znalazło się w skardze wniesionej przez J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając tę skargę, WSA nie ustosunkował się do jej zarzutów oraz wskazanych w żądaniu skarżącego podstaw stwierdzenia nieważności, lecz za rażące uchybienie przepisom prawa uznał wadliwe wyjaśnienie, czy inwestor dysponował w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonał przy tym wadliwej wykładni przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania o pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził bowiem, iż zgodnie z tymi przepisami wnoszący o pozwolenie na budowę winien załączyć do wniosku dowód stwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pominął jednak to, że wymienione wyżej przepisy zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r., która zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, za pomocą odpowiednich dokumentów, przewidziała składanie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 wymienionej ustawy. Oświadczenie to zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść (por. wyrok NSA z 11.05.2007 r., II OSK 775/06, zb. LEX nr 336711). W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że występujący o pozwolenie na budowę W.J. załączył do wniosku oświadczenie wymagane przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. W dniu złożenia wniosku bezspornie był jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Żadne też okoliczności nie wskazują, by prawo jego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zakwestionowane przez jego żonę i córkę – posiadające udziały w tej nieruchomości. Ostatecznym potwierdzeniem tego były złożone przez te osoby, w toku obecnie prowadzonego postępowania, notarialne oświadczenia o wyrażeniu zgody na działania W.J. w ramach postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności udzielonego już pozwolenia, wyłącznie z tytułu rzekomego niewykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nastąpiłoby z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie wykazał bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia prawa i że miało ono charakter rażący uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wobec zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skarga ta podlega uwzględnieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.