II GSK 132/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 399/09 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 399/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę E. N. i uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w E. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] maja 2009 r., zasądzając na rzecz skarżącego E. N. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją - po wznowieniu z urzędu postępowania – uchylono decyzję przyznającą E. N. płatności bezpośrednie i odmówiono mu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Sąd I instancji przywołał ustalenia faktyczne organów administracji i stwierdził, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 20 listopada 2004 r. przyznano E. N. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. W dniu 22 listopada 2004 r. do tego Biura Powiatowego Agencji wpłynął akt notarialny z dnia 17 listopada 2004 r., na mocy którego E. i H. N. przenieśli posiadanie gospodarstwa rolnego na córkę Marzenę N.. Jednocześnie E. N. oświadczył, że z dniem 17 listopada 2004 r. zaprzestał wraz z żoną prowadzenia działalności rolniczej. Organy administracji uznały, że skoro na mocy aktu notarialnego z dnia 17 listopada 2004 r. doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zaś decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została wydana w dniu 20 listopada 2004 r. (przy czym o fakcie przeniesienia organ został powiadomiony w dniu 22 listopada 2004 r.), to strona w dniu wydania decyzji nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, zaś płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich była posiadaczem gruntów rolnych i spełniała pozostałe warunki określone ustawą. Skutkowało to wznowieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: Kpa.) postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 listopada 2004 r., a w konsekwencji - uchyleniem decyzji dotychczasowej i odmową przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 110 Kpa. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata i jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych, ze swej istoty, muszą być zakomunikowane stronie w sposób i w formie zdeterminowanej przepisami prawa. W ten bowiem sposób strona (adresat decyzji) uzyskuje wiedzę o stanowisku organu w danej instancji odnośnie do sposobu załatwienia jej sprawy. Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie wywołuje ponadto skutek w postaci jej wejścia do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie "wydania decyzji administracyjnej" swoim zakresem znaczeniowym obejmuje również moment jej doręczenia (ogłoszenia) adresatowi. Z tym bowiem momentem – de facto zaś z momentem podjęcia jednoznacznych i konkretnych czynności oraz działań, których bezpośrednią intencją i celem jest zakomunikowanie stronie treści rozstrzygnięcia, tj. polegających na jej ekspedycji – organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek jej zmiany. Skoro bowiem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania, to również w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja zaś sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej; nie wiąże ona ani organu, ani strony. Aż do momentu podjęcia intencjonalnych czynności zmierzających do zakomunikowania stronie treści władczego oświadczenia woli organu, zmaterializowanego w sporządzonej decyzji, fakty stanowiące podstawę faktyczną jej wydania mogą zostać zweryfikowane innymi faktami, istotnymi z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, skoro decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wydana została w dniu 20 listopada 2004 r., a następnie doręczona stronie dopiero w dniu 13 grudnia 2004 r., zaś w dniu 22 listopada 2004 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR akt notarialny z dnia 17 listopada 2004 r., na mocy którego w drodze darowizny przeniósł wraz z żoną posiadanie gospodarstwa rolnego, to brak jest podstaw, aby uznać, że okoliczność przeniesienia przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy nie była znana organowi w momencie wydania decyzji we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Organ ten dysponował niczym nieskrępowaną możliwością uwzględnienia tejże okoliczności w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, aż do momentu wyekspediowania w dniu 10 grudnia 2004 r. (co wynika z datownika pieczęci na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji) rozstrzygnięcia sporządzonego w dacie 20 listopada 2004 r. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że złożenie przez skarżącego w dniu 22 listopada 2004 r. przedmiotowego aktu notarialnego nie może być kwalifikowane jako ziszczenie się przesłanki wyjścia na jaw "istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi ją wydającemu" (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.). Jakkolwiek wskazana okoliczność była nową, istotną okolicznością faktyczną zaistniałą po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi pierwszej instancji. Oznaczało to, że w stanie faktycznym sprawy nie ziściła się przesłanka wznowieniowa, na którą powoływały się organy administracji, a zatem postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 listopada 2004 r. zostało wznowione z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W skardze kasacyjnej Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. –dalej jako p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa brak było podstaw do wznowienia postępowania o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5, a zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; dokonanie błędnej wykładni: - art. 107 § 1 Kpa. co skutkowało wadliwym uznaniem, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia stronie, - art. 110 Kpa. co skutkowało wadliwym uznaniem, że data doręczenia lub ogłoszenia określona we wskazanym przepisie jest tożsama z datą wydania decyzji, - art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. co skutkowało wadliwym uznaniem, że wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy złożenie przez stronę aktu notarialnego oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia produkcji rolnej przed datą doręczenia jej decyzji a po jej wydaniu nie było uzasadnione. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że jednym z podstawowych elementów decyzji jest data jej wydania. Pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania decyzji z jej doręczeniem. Na konieczność rozróżnienia pojęć wydania decyzji od jej doręczenia wskazuje literalna wykładnia przepisów Kpa. Uznanie, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa, skoro w przypadku wielości stron każda z nich może otrzymać taką decyzję w innej dacie, co zakłóciłoby możliwość kontroli legalności decyzji na datę jej wydania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z nową okolicznością faktyczną, która jeśli byłaby znana organowi w dniu wydania decyzji, to spowodowałaby inne rozstrzygnięcie. Skoro akt notarialny został złożony w dniu 22 listopada 2004 r., a więc po wydaniu decyzji (20 listopada 2004 r.), to zaistniała przesłanka konieczna do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. E. N. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a sformułowane w jej ramach zarzuty zamykają się na błędnej wykładni przepisów art. 107 § 1, art. 110 i art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., co skutkowało oceną, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w obszarze wytyczonym skargą kasacyjną, zatem poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaną wszelkie kwestie nieuwzględnione w zarzutach kasacyjnych, co dotyczy również ustaleń faktycznych miarodajnych dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych. Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanego wyroku, stwierdzić należy, że dokonując kontroli prawidłowości wydanej, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. decyzji, Sąd I instancji poddał analizie przepis art. 110 Kpa. oraz art. 107 § 1 tej ustawy i stwierdził, iż "pojęcie wydania decyzji administracyjnej swoim pojęciem znaczeniowym obejmuje również moment jej doręczenia adresatowi", bowiem dopiero z momentem oświadczenia woli adresatowi decyzji staje się ona wiążąca organ i stronę postępowania, co oznacza, że do tego momentu, organ ma pełną możliwość uwzględnienia w treści rozstrzygnięcia nowych faktów, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Innymi słowy, WSA uznał, że jeżeli nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody zostały ujawnione przed doręczeniem decyzji, to były one znane organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. co przesądza o braku istnienia przesłanki ich nieznajomości w dacie wydania decyzji i braku podstaw do wznowienia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie tego poglądu Sądu I instancji. W świetle niepodważanych okoliczności składających się na ustalony stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Dla oceny prawidłowości dokonanej przez WSA wykładni prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 Kpa. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Cytowany przepis wymaga dla możliwości jego zastosowania spełnienia łącznie trzech przesłanek: ujawnienia istotnych okoliczności lub nowych dowodów, istnienia takich okoliczności lub dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz braku wiedzy organu w tym zakresie, przy czym z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma przesłanka druga i ocena kiedy mamy do czynienia z "wydaniem decyzji". Natomiast przepis art. 107 § 1 Kpa. wymaga od każdej decyzji opatrzenia jej danymi niezbędnymi dla identyfikacji elementów konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Jednym z takich koniecznych i stabilizujących załatwienie indywidualnej sprawy w formie pisemnego rozstrzygnięcia elementów jest data wydania decyzji, która zakreśla granicę czasową obowiązującego w danej sprawie stanu prawnego oraz istniejących okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, co znajduje odbicie w jej uzasadnieniu (podobnie: J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9 Prawo procesowe administracyjne; C.H.Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, W-wa 2010). W literaturze przedmiotu utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. Umieszczona na decyzji data ma kardynalne znaczenie w razie podjęcia przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia, ponieważ poza wspomnianą możliwością określenia obowiązującego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego i prawnego, według tej daty badana będzie właściwość organu rozstrzygającego sprawę, jak też legitymowanie się przez osobę podpisującą decyzję ważnym upoważnieniem udzielonym przez organ. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 (III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji, uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). Co wymaga podkreślenia, zaprezentowane rozumienie wydania decyzji nie tylko wynika wprost z treści art. 107 § 1 Kpa., który z omówionych wyżej względów nie stwarza organowi możliwości na oznaczenie decyzji datą w innym, późniejszym niż jej podpisanie momencie, lecz logicznie współbrzmi z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. odnoszącym przesłankę wznowieniową ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów do stanu z dnia wydania decyzji, a więc takich, które istniały w dacie rozstrzygania, lecz których organ nie mógł uwzględnić w treści rozstrzygnięcia, z racji braku wiedzy o nich. Na wagę opatrzenia decyzji datą ze względu na przewidzianą art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. podstawę wznowienia postępowania zwracał uwagę zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (powołany wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r.), jak też doktryna (G. Łaszczyca [w] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, W-wa 2003, str. 660-661). Z chwilą podpisania przez reprezentującą właściwy organ osobę (osobę piastującą stanowisko organu administracyjnego) decyzja administracyjna przestaje być li tylko projektem rozstrzygnięcia w danej sprawie, a załatwia sprawę według stanu prawnego i stanu wiedzy organu na ten dzień (por. J. Borkowski, op. cit., str. 157). Rację ma skarżący organ wywodząc, że przyjęcie za Sądem I instancji, iż dzień wydania decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa to dzień doręczenia tej decyzji stronie, "doprowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa". W istocie rzeczy, w przypadku wielości stron postępowania administracyjnego, którym należy doręczyć decyzję, niemożliwe byłoby przyjęcie jednej daty jej wydania, a zatem niemożliwe byłoby ustalenie jednego pewnego stanu faktycznego i prawnego. Powyższe byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i z istotą postępowania wznowieniowego, bowiem celem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej jest przecież wyeliminowanie wad formalnoprawnych decyzji istniejących w dacie jej wydania. Pogląd Sądu I instancji, iż datę wydania decyzji stanowi dzień jej doręczenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stoi również w sprzeczności z zasadą pewności i trwałości obrotu prawnego. Dodatkowo, zaakceptowanie go uniemożliwiłoby kontrolę decyzji nie tylko przez Sąd, ale również przez organy administracji. Wreszcie, zwrócenia uwagi wymaga, że Sąd I instancji, kojarząc wydanie decyzji z dniem jej doręczenia, uznał iż do tego czasu organ administracyjny władny jest uwzględnić w jej treści wszelkie nowe fakty. Rozumowanie takie nie jest poprawne i pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią art. 107 § 1 Kpa., lecz również z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą zaufania do organów państwa, bowiem data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a zawarte w nim treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień. Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 Kpa. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie. Przyjęcie, iż wydanie decyzji następuje w dacie jej doręczenia stronie nie budzi wątpliwości na tle tych przepisów, które wyznaczają organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Taka sytuacja miała miejsce w powołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach. Jednakże wówczas, kiedy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów ustalających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych) wydaniem decyzji administracyjnej, a tym samym załatwieniem sprawy, jest moment, w którym akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 Kpa. i przeniesione do art.145 § 1 pkt 5 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględni dokonaną niniejszym wyrokiem wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 z uwzględnieniem art. 110 Kpa. i zastosuje ją do przyjętego stanu faktycznego, w którym istotne dla sprawy okoliczności i nowe dowody ujawniły się dwa dni po dacie wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od E. N. kosztów postępowania kasacyjnego mając na względzie, że wadliwe stanowisko Sądu I instancji pozostawało bez związku z działaniami strony.