II OSK 317/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 213/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2009r., Sygn. akt II SA/Po 213/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2008r. Prezydenta Miasta Poznania - powołując art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję hotelową oraz zmianie projektowanej funkcji części budynku mieszkalnego na funkcję hotelową, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz 39, obręb Spławie, położonej w Poznaniu, przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana zabudowa ma być realizowana na terenie dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo - Spławie B" w Poznaniu zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Poznania nr XL/417/V/2008 z dnia 8 lipca 2008r. (Dz. Urzędowy Woj. Wlkp. Nr 152/2008 poz. 2670 z dnia 11 września 2008r.). W takiej sytuacji, zdaniem organu, realizacja wnioskowanej inwestycji nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczono przy tym treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. podniosła, że wniosek będący podstawą wszczęcia niniejszego postępowania został złożony przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że cześć budynku aktualnie spełnia wszelkie wymogi warunkujące możliwość świadczenia usług hotelowych, o czym organ I instancji wiedział zwlekając z wydaniem merytorycznej decyzji do czasu wejścia w życie uchwały Rady Miasta. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia przytoczono ustalenia faktyczne zawarte w decyzji organu I instancji, które w istocie są niesporne i wskazano, że w sytuacji kiedy po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy rada gminy uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy jest umorzenie postępowania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - E. K. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że samo podjęcie uchwały przez radę gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło potrzebę umorzenia postępowania, jak również przepisów postępowania, to jest art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa, poprzez brak wydania decyzji w terminie ustawowym. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę E. K. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że istotne elementy stanu faktycznego kontrolowanej sprawy są niesporne; wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 31 lipca 2008r., natomiast uchwała Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja została podjęta w dniu 8 lipca 2008r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 11 września 2008r. W tych okolicznościach, Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że organ I instancji zwlekał z wydaniem decyzji czekając na obowiązywanie planu miejscowego. Podał, że terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 § 3 kpa, mają charakter instrukcyjny dla organu, w takim znaczeniu, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Za nieuprawniony Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że przepis ten stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca wyraźnie wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wydawane w przypadku braku planu miejscowego, a z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ na wskazanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i musi być brany pod rozwagę jako obowiązujące źródło norm. Wskazał także, że kwestia istnienia planu miejscowego lub jego braku determinuje tryb postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji istnienia planu miejscowego nie może zostać załatwione ani pozytywnie, ani negatywnie, występuje tu bowiem sytuacja, w której brakuje podstawy prawnej procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 kpa i umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła E. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję hotelową, miarodajny jest stan obowiązujący po dniu wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony do organu przed ogłoszeniem i wejściem tej uchwały w życie, przy czym pomiędzy dniem złożenia wniosku, a datą wejścia uchwały w życie, upłynęły okresy, o których mowa w art. 35 § 3 kpa. W ocenie skarżącej, ta błędna wykładnia poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego ustalenia, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, jest bezprzedmiotowe i tym samym do bezzasadnego oddalenia skargi. Z tych też powodów, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że organy administracji publicznej winne postępować lojalnie wobec każdego obywatela. Wszelkie przejawy oportunizmu godzą w zasady demokratycznego państwa prawnego, którego organy, w tym organy administracji architektoniczno-budowlanej, winny pogłębiać zaufanie obywateli do prawa i porządku prawnego. Organ zwlekając z załatwieniem sprawy ponad 2,5 miesiąca nie wypowiedział się w tym czasie, z jakich przyczyn nie może załatwić sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. W ocenie skarżącej, w sytuacji jeśli wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony przed ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym uchwały rady gminy zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, właściwy do oceny tego wniosku jest stan prawny istniejący w dacie jego złożenia zwłaszcza, jeśli pomiędzy datą złożenia wniosku, a datą wejścia planu w życie upływa więcej niż jeden miesiąc. Skarżąca wskazała także, że złożenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy skutkuje tym, iż zostało zainicjowane postępowanie administracyjne, którego celem jest skonkretyzowanie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zasadą demokratycznego państwa prawa jest to, iż wszelkie postępowania (sądowe, administracyjne), które zostały wszczęte przed wejściem w życie normy nowej, a nie zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem indywidualnym (decyzją, wyrokiem), winny być rozpatrzone w oparciu o dotychczasowe przepisy chyba, że z brzmienia zmieniającego aktu prawnego wynika co innego. Tymczasem, z uchwały Rady Miasta Poznania nr XLl417N/2008 r. z dnia 8 lipca 2008r. nic w tym zakresie nie wynika, nie posiada ona żadnych norm kolizyjnych. W ocenie skarżącej, jedyne regulacje, jakie mogą mieć w tym zakresie zastosowanie znajdują się w art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy, skarżąca stwierdziła, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie skutkowałoby wygaśnięciem z mocy prawa wydanej decyzji. Powołana wyżej uchwała Rady Miasta Poznania nic w tej kwestii nie zmieniała. Nie zawiera ona bowiem żadnych przepisów intertemporalnych. Ponownie podniosła, że w demokratycznym państwie prawa, w sytuacji zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego lub sądowego zasadą jest, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania należy stosować dotychczasowe przepisy prawa materialnego, jeśli nic nie wynika z aktu zmieniającego. Zasada bezpośredniego stosowania przepisów ustawy nowej (aktu prawa miejscowego) odnosi się do norm o charakterze procesowym, chyba że z brzmienia ustawy (aktu) wynika co innego. Ustawodawca często posługuje się w takim wypadku rozwiązaniem np. polegającym na tym, iż do czasu zakończenia postępowania w danej instancji stosuje się przepisy dotychczasowe. Brak takiego zapisu, co wyżej powołano, skutkowałby tym, iż nowy przepis procesowy byłby stosowany od razu. Odwrotnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do norm prawa materialnego. Dodała, że nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, iż regulacje odnośnie ładu przestrzennego zawarte w palnie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji o warunkach zabudowy, mają charakter prawnomaterialny. Przepisy te wpływają na zakres (treść) najpełniejszego co do treści prawa, gdyż wyznaczają zakres uprawnień właściciela nieruchomości. Stąd, zdaniem skarżącej, przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zastosowanie winien znaleźć stan prawny istniejący w dacie sprzed wejścia w życie powyższej uchwały Rady Miasta Poznania, a tym samym przedmiotowe postępowanie winno być zakończone decyzją merytoryczną, a nie umorzeniem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję hotelową, miarodajny jest stan obowiązujący po dniu wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony do organu przed ogłoszeniem i wejściem tej uchwały w życie, przy czym pomiędzy dniem złożenia wniosku, a datą wejścia uchwały w życie, upłynęły okresy, o których mowa w art. 35 § 3 kpa. W ocenie skarżącej, ta błędna wykładnia poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego ustalenia, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe i tym samym do bezzasadnego oddalenia skargi. Takie stanowisko skarżącej nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP w tym, że organy administracji publicznej zwlekając z załatwieniem sprawy ponad 2,5 miesiąca naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do prawa i porządku prawnego. Uszło jednak uwadze skarżącej, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika przede wszystkim obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wbrew twierdzeniom skarżącej, zasadą jest, że organy wydają decyzją w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia, chyba że przepis szczególny stanowiłby inaczej, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że co do zasady organy muszą uwzględniać ewentualne zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, które następują w toku postępowania i to niezależnie od tego, czy minął już termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa). Jak słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji, terminy załatwiania spraw, określone w tym przepisie, mają charakter instrukcyjny dla organu, w takim znaczeniu, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ponadto podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zastosowanie znajdują postanowienia planu, zatem zasadnie też uznał, że postępowanie to winno ulec umorzeniu. Podnieść przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi zatem swoistego rodzaju wyjątek od tej zasady i zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, z czym nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie (zob. wyrok NSA z 21 września 2010r., sygn.II OSK 1430/09, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, stosownie do art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji. O zasadniczym znaczeniu miejscowego planu w zagospodarowaniu przestrzennym terenu może świadczyć także przewidziana w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z przystąpieniem przez radę gminy do procedury planistycznej. W niniejszej sprawie przepis ten nie mógł jednak znaleźć zastosowania, gdyż w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy t.j 31 lipca 2008r. Rada Miasta Poznania podjęła już w dniu 8 lipca 2008r. uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten po jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr.152/2008 poz. 2670 z dnia 11 września 2008r. obowiązywał już w dniu podejmowania decyzji zarówno przez organ administracji I jak i II instancji. Zatem, jak zasadnie skonstatował Sąd I instancji oddalając skargę, organy prawidłowo uwzględniły fakt uchwalenia tego planu w toku prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy co skutkowało umarzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.