II OSK 1430/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 77/09 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 77/09, oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2008r. ([...]) umarzającą postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że dnia [...] czerwca 2005r. A. R. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z piwnicą, budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego oraz garażu w zabudowie zagrodowej, na działkach nr [...] i [...] w Częstochowie, obręb G. Decyzją z dnia [...] września 2005r. Prezydent m. Częstochowy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, dalej zw. SKO, decyzją z dnia [...] listopada 2005r,. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejne decyzje odmowne organu I instancji, uchylone następnie przez organ odwoławczy, wydano [...] sierpnia 2006r. i [...] lutego 2007r. Rozpoznając sprawę po raz czwarty Prezydent m. Częstochowy decyzją z [...] maja 2007r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia [...] lipca 2007r. Wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 719/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę A. R. i uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na braki w ustaleniach faktycznych. Rozpoznając sprawę po ww. wyroku, organ I instancji decyzją z dnia 1 września 2008r. umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując, że Rada Miasta Częstochowy w dniu 3 grudnia 2007r. podjęła uchwałę nr 224/XIX/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położnego w Dzielnicy Grabówka w rejonie ulic: Goździków, św. Rocha i Ikara w Częstochowie (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 12 lutego 2008 r. nr 24, poz. 565), która weszła w życie 14 marca 2008 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r. ([...]) SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko, że w sytuacji uchwalenia planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W skardze A. R. opisał przebieg dotychczasowego postępowania i zarzucił, że plan miejscowy dla terenu, na którym są położone jego działki, uchwalono po to, by uniemożliwić mu realizację inwestycji. Podniósł, że skoro organ nie zaskarżył wyroku z dnia 26 marca 2008r., to nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Winien bowiem uwzględnić stan prawny istniejący w dacie złożenia wniosku. Umorzenie postępowania tworzy natomiast sytuację, jak gdyby wniosek nie został w ogóle złożony. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że działki przeznaczone pod inwestycję znajdują się na terenie, dla którego istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można ustalić warunków zabudowy dla tego terenu w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest niedopuszczalne. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony nie może zostać zakończone co do istoty poprzez wydanie wnioskowanego aktu, podlega zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione jest przekonanie skarżącego, że jego wniosek winien zostać rozpoznany z uwzględnieniem stanu istniejącego przed uchwaleniem planu. Nie jest także zasadne przekonanie, że wyrok Sądu z dnia 26 marca 2008r. zobowiązywał organy do wydania decyzji w przedmiocie warunków. Uchwalenie planu miejscowego jest zmianą stanu prawnego, która musi być uwzględniona przez organ w dacie orzekania. Sąd podkreślił, że dokonuje kontroli legalności decyzji na dzień jej wydania, bada zatem zgodność decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Decyzje kontrolowane w uprzednim postępowaniu sądowym wydane były w odmiennym stanie prawnym, gdy nie obowiązywała jeszcze uchwała z dnia 3 grudnia 2007r. Jej wejście w życie spowodowało, że postanowienia tej uchwały musiały zostać uwzględnione zarówno przez organy, jak i Sąd. Z akt sprawy nie wynika, że ww. uchwała została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. R. i zaskarżając go w całości zarzucił : I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., tj.: - art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w każdym przypadku po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla obszaru objętego tym planem również w przypadku, gdy: a. wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed uchwaleniem tegoż planu i przed tą datą spełnił warunki z art. 61 ust. 1 ww. ustawy; b. organ rozpoznawał sprawę po uchyleniu decyzji organów obu instancji prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2008r. nakazującym zbadać istotę sprawy, zapadłym po uchwaleniu i wejściu w życie planu; c. organ uchybił ustawowym terminom do wydania decyzji, w tym przewidzianym w art. 62 pkt 2 u.p.z.p. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, o którym mowa w art. 174 pkt 2 tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie wydanych decyzji, mimo że organ naruszył: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek uchwalenia w toku postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 85 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie ww. uchwały, mimo że przepis ten wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe; - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono przed uchwaleniem tegoż planu i przed tą datą spełniono warunki do uzyskania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru objętego tym planem. W ocenie autora skargi kasacyjnej zasada niestosowania ustawy nowej do postępowań już wszczętych ma zastosowanie do postępowań wszczętych nie tylko przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, ale również do postępowań wszczętych przed wejściem w życie konkretnego planu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, nie należało zatem uwzględniać ww. planu. Zastosowanie wykładni przyjętej przez organy i podzielonej przez Sąd prowadzi do sytuacji zaskoczenia adresata normy prawa nową regulacją prawną i zmienia na niekorzyść jego dotychczasową sytuację prawną, wyłączając możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Uwzględnienie nowej regulacji, która weszła w życie w toku postępowania, nadmiernie przewlekłego wskutek kolejnych wadliwych decyzji, narusza nabyte prawo do zabudowy nieruchomości zabudową zagrodową, która była dopuszczalna pod rządami dotychczasowych regulacji. Wskazując na powyższe, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w razie podzielenia jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego opisanych w pkt 1 skargi kasacyjnej uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach i wobec wskazania w niej zarówno na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. I tak, jako chybiony trzeba ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo błędnego zastosowania art. 105 § 1 kpa w postępowaniu administracyjnym. W związku z wywodami skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się bowiem do sytuacji, gdy nastąpiła bezprzedmiotowość, czyli brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Ustalenie przez organ braku przedmiotu postępowania administracyjnego określonego przez stronę w każdym przypadku, skutkuje umorzeniem tegoż postępowania. Istotny przy tym jest stan istniejący w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie Sąd podzielił argumentację organu, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zastosowanie znajdują postanowienia planu, zatem zasadnie też uznał, że postępowanie to winno ulec umorzeniu, przestał bowiem istnieć jego przedmiot. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W określonych sytuacjach zasada ta przestaje jednak obowiązywać. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu przestaje obowiązywać m.in. jeżeli zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie, jak również wtedy, gdy zmianie uległy przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (patrz. wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. III RN 130/97, OSP 1999, nr 5, poz. 101 z aprobującą glosą B. Adamiak, uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118). Decydujące znaczenie mają zatem podstawy powstania stosunku prawnego tj. podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że powstaje nowa sprawa wymagająca rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania nowego aktu administracyjnego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji. W związku z wejściem w życie w dniu 14 marca 2008r. uchwały nr 224/XIX/2007 dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki skarżącego, a zatem nowego porządku planistycznego dla tego terenu, przestała wiązać zarówno organy, jak i Sąd I instancji ocena prawna wyrażona w wydanym uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 719/07. Za bezzasadny trzeba także uznać zarzut naruszenia art. 85 u.p.z.p. Przepis ten stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta rozstrzyga zatem kwestie intertemporalne. Przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w powołanej normie prawnej, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Tylko takie znaczenie można przypisać analizowanemu pojęciu. Nie stanowi ono zatem podstawy do zastosowania regulacji prawa materialnego obowiązujących w dacie złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy i tym samym nie pozwala na nieuwzględnienie okoliczności wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej. Jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało ocenić również zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ramach naruszenia prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Otóż – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Na mocy art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że obie regulacje z założenia wykluczają się. Na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu, co wyklucza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Inaczej rzecz ujmując lokalizacja inwestycji na danym obszarze w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy (patrz Komentarz do art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004.) W związku w powyższym za prawidłową należało uznać dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęć zawartych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji, zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że niedopuszczalne było wydania decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a postępowanie, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, na podstawie art. 105 k.p.a. Wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny , na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek pełnomocnika skarżącego o zwrot kosztów procesu podlegał oddaleniu z uwagi na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia