II SA/Wa 1639/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. oddala skargę Wojewoda [...], zarządzeniem zastępczym z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. – J. Z. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda [...] podał, iż wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy [...] warunkowo umorzył postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego przeciwko J. Z. Wyrok ten uprawomocnił się. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Według art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wobec powyższego, Rada Miejska w P. zobowiązana była podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Burmistrza J. Z., na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego [...]. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż w dniu [...] lutego 2007 r. skierował do Rady Miejskiej w P. wezwanie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P., w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] marca 2007 r. i mimo upływu terminu Rada nie podjęła stosownej uchwały. Działając w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, organ nadzoru, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, pismem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zwrócił się do Burmistrza o złożenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z utratą prawa wybieralności. Z prawa tego Burmistrz skorzystał. Wyjaśnienia zawarte w jego piśmie z dnia [...] marca 2007 r. nie zawierają nowych istotnych okoliczności, nieznanych wcześniej organowi nadzoru. W ocenie organu, w świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, po wyczerpaniu wszystkich kroków nakazanych prawem w tego rodzaju postępowaniu, należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. Organ wskazał, iż od zarządzenia zastępczego przysługuje Burmistrzowi odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, zaś Radzie Miejskiej służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska w P. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż powołany przepis nie przewiduje możliwości wygaśnięcia mandatu w razie warunkowego umorzenia postępowania karnego przez sąd. W myśl Konstytucji oraz poglądów Trybunału Konstytucyjnego, utrata praw wyborczych (czynnego i biernego) następuje wyłącznie w przypadkach wskazanych bezpośrednio w Konstytucji i jeżeli została ona stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Wobec powyższego warunkowe umorzenie postępowania nie powoduje utraty prawa wybieralności i nie może – w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta – prowadzić do wygaśnięcia mandatu. Rada Miejska stwierdziła przy tym, iż art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których warunkowo umorzono postępowanie karne, jest niekonstytucyjny i wnioskowała o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności tego przepisu z art. 62 ust. 2 Konstytucji. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zarządzenie zastępcze Wojewody [...] jest sprzeczne z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zostało wydane w czasie, gdy nie została jeszcze rozpatrzona skarga Rady na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i w sytuacji, gdy uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. postanowiła ona wstrzymać się z wykonaniem wezwania Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ uznał je za nieuzasadnione i powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Wskazał ponadto, iż skarga wniesiona przez Radę Miejską w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzające nieważność uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, powodująca jego nieprawomocność, nie wstrzymywała uprawnienia organu nadzoru do zastosowania trybu ustalonego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu burmistrza. Nieprawomocność uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu nie ma bowiem wpływu na skuteczność zarządzenia zastępczego, które ma zastąpić czynność, do której zobowiązana była rada. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, organ stwierdził, iż od zarządzenia zastępczego w przypadkach wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, burmistrzowi przysługuje odwołanie do sądu okręgowego. Tryb ten stanowi lex specialis w stosunku do trybu przewidzianego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zarówno uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu burmistrza, jak i zarządzenie zastępcze wydane w jej miejsce, podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego sądu okręgowego. Organ wskazał przy tym na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r., sygn. akt III KKO 4/99 (OSNP 2001/17/544) i stwierdził, iż wobec zakończenia postępowania sądowego toczącego się z odwołania J. Z. przed Sądem Okręgowym [...], postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym należałoby umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd, rozpoznając skargę na akt nadzoru bada, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Wobec wniosku organu o umorzenie postępowania w sprawie Sąd obowiązany jest odnieść się do argumentów przedstawionych na jego uzasadnienie. Otóż stwierdzić należy, iż nie są one trafne, zaś powołanego na jego uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r., sygn. akt III KK 04/99, wskazującego, że uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego sądu okręgowego (art. 191 tej ustawy), nie można odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Postanowienie, o którym mowa, zostało podjęte na tle sprawy, w której rada stwierdziła wygaśnięcie mandatów radnych i pouczyła ich o prawie wniesienia odwołania do sądu okręgowego, tymczasem wojewoda w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwał rady z powodu rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygając spór kompetencyjny o właściwość między sądem okręgowym a wojewodą w przedmiocie podjętych przez radę uchwał, Sąd Najwyższy wskazał, iż Ordynacja wyborcza określiła w sposób autonomiczny zasady i tryb kontroli uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (tzn. w wypadku utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów) i w tym zakresie stanowi ona lex specialis względem ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe uznał, iż uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego sądu okręgowego, natomiast nie może zostać uchylona jako nieważna przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest odmienny. Rada Miejska w P. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. – J. Z. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. wymieniona Rada odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza J. Z., zaś kolejną uchwałą z dnia [...] marca 2007 r. postanowiła wstrzymać się z wykonaniem wezwania Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wszczętego ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy P. Dokonując oceny zarzutu skarżącej, iż będące przedmiotem skargi zarządzenie zastępcze zostało wydane z naruszeniem art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Przepis art. 98a ust. 2 wskazanej ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04). Rada Miejska w P. uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie "wstrzymania wykonania wezwania Wojewody [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza Gminy P." podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a zatem, w istocie bez umocowania prawnego. Jest to zatem wewnętrzne postanowienie Rady, która wstrzymuje się z wykonaniem wezwania Wojewody [...] i nie wywiera ono wiążącego skutku na zewnątrz. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w tym przepisie stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Powołana ustawa nie wskazuje wprost, kto nie ma prawa wybieralności, w związku z czym w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się, na podstawie art. 2 ust. 2, odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji samorządowej stanowi, iż nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przepis ten, wskutek wniosku [...], był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07 orzekł, iż jest on zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż Sąd Okręgowy [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne wobec J. Z. w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego. Powyższe zdarzenie stanowiło przesłankę wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. – J. Z. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i Rada Miejska w P. miała obowiązek, zgodnie z art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy, stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wobec bezskutecznego upływu wskazanego terminu Wojewoda [...], po umożliwieniu Burmistrzowi Miasta i Gminy P. złożenia wyjaśnień w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i stosownym zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, miał podstawę w art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza – J. Z. Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, poza zarzutami skargi, nie stwierdził w oparciu o art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w wyroku.