II OSK 25/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 240/09 w sprawie ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy reklamowej na słupie stalowym i fundamencie żelbetowym przestawnym przy ul. W. (...) we W. (działka nr (...)(...), obręb P.). W uzasadnieniu organ ten wskazał, że opisana w przedłożonej dokumentacji konstrukcja nośnika reklamowego wraz z ustawionym na podłożu prefabrykowanym fundamentem jest przestrzenną konstrukcją o wysokości ok. 6 m i w myśl art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest budowlą. Powyższe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zakres robót wykracza poza zakres robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Zainstalowanie ww. nośnika reklamowego wolnostojącego o wymiarach tablicy 6,36m x 3,36m, wymiarach podstawy w formie stopy żelbetowej 3,40m x 2,00 w rzucie, zmieni sposób zagospodarowania terenu. Ponadto planowana przez inwestora S. Spółka z o.o. realizacja w rozumieniu Prawa budowlanego, jest budowlą, która wymaga przystosowania do istniejących warunków terenowych. Podstawa żelbetowa jest częścią konstrukcji nośnika, na którym planuje się zainstalowanie tablicy reklamowej, przekazującej obciążenia na podłoże gruntowe. Znajomość wzajemnego oddziaływania budowli i podłoża oraz uwzględnienie parcia wiatru na jej powierzchnie jest podstawą zapewnienia bezpieczeństwa projektowanej konstrukcji nośnika. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego o bezpieczeństwie konstrukcji obiektu budowlanego nie wymienionego w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, o jego stateczności, wykluczeniu możliwości przechylenia się bądź wywrócenia, można orzec dopiero po sprawdzeniu projektu budowlanego w postępowaniu o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu powyższe zgłoszenie nie dotyczy robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem Prezydenta realizacja planowanego przez inwestora przedsięwzięcia wymaga opracowania planu BIOZ z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożeń życia i zdrowia. Przedsięwzięcie nie jest zatem zwolnione w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ww. organ uznał ponadto, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) części obszaru rozwoju P. – P. oraz zespołu urbanistycznego T., w obrębie P. we W. (Uchwała nr (...) Rady Miejskiej W. z dnia (...) lipca 2002 r.), którego ustalenia nie zawierają w odniesieniu do miejsca usytuowania planowanej tablicy reklamowej (obszar oznaczony symbolem (...)) zapisu dopuszczającego lokalizację tego typu obiektów. Inwestor zaskarżył powyższą decyzję w toku instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Powyższej decyzji zarzucono niezgodność z przepisami ustawy Prawo budowlane, polegającą na nieuwzględnieniu wyjątków przewidzianych w art. 29 i art. 30 tej ustawy, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną interpretację ustaleń m.p.z.p. części obszaru rozwoju P. – P. oraz zespołu urbanistycznego T. w obrębie P. we W. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia (...) marca 2009 r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten wskazał, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Jako, że przepis ten określa wyjątki od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to niedopuszczalne jest stosowanie do niego wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, projektowaną tablicę reklamową należy uznać za wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego) nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ww. organ wskazał ponadto, że o trwałym związaniu z gruntem nie decyduje fakt, czy dana budowla ma fundamenty. W przypadku, gdy budowlą taką jest tablica reklamowa, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiony w ziemi. Przedmiotowa inwestycja przewiduje takie powiązanie, poprzez oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej, w której osadzonych jest 6 kotew o średnicy 30 mm. Uniemożliwia to rozpatrywanie przedmiotowej inwestycji w kategoriach instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Wojewoda Dolnośląski wskazał ponadto, że Organ I instancji wnosząc sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego dokonał błędnej interpretacji zapisów m.p.z.p. Brak zapisów zezwalających bądź regulujących lokalizowanie na danym obszarze nośników reklamowych nie może być utożsamiany z zakazem realizacji tego typu przedsięwzięć. W związku z tym, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń m.p.z.p. to podstawą do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie winien być wyłącznie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. S. Spółka z o.o. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie. Organowi odwoławczemu zarzucono utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy ale z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji. W ocenie skarżącej spółki uznanie przez Wojewodę, że argumentacja przedstawiona w decyzji organu I instancji jest nieprawidłowa, powinno skutkować uchyleniem tej decyzji. Ponadto w skardze wskazano, że zakres robót określony w zgłoszeniu nie wykracza poza zakres robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewodę jest sprzeczna z wykładnią językową, celowościową i systemową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 240/09, oddalił skargę S. Spółka z o.o. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę. Nie można, zdaniem Sądu, kwestionować w przypadku przedmiotowego obiektu cechy trwałego związania z gruntem. Cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Z załączonego do przedmiotowego zgłoszenia projektu wynika, że celem zastosowanej i opisanej w nim konstrukcji jest przede wszystkim zapewnienie projektowanemu obiektowi stabilności i trwałości. Sąd wskazał, że dokonując analizy przepisów ustawy Prawo budowlane można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem. Są to zwykle urządzenia o małych gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne, do których na pewno nie można zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem. W ocenie Sądu urządzenia o takich parametrach i konstrukcji jak przedmiotowe, nie mogą korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odnoszącego się do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, i jako takie podlegają reżimowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, wyprowadzony z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia o niewłaściwości uzasadnienia orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Konkluzję tą odnosić należy do tej części uzasadnienia, która dotyczy przyjętej przez organ I instancji niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Niezależnie jednak od tego brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania, że uzasadnienie i argumentacja organu odwoławczego w zakresie, w jakim odnoszą się do przepisu art. 29 ust. 2 pkt Prawa budowlanego są inne niż uzasadnienie i argumentacja organu I instancji. W skardze kasacyjnej S. Spółka z o.o. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie wskazał, że przepis ten dotyczy tablic i urządzeń reklamowych trwale lub nietrwale związanych z gruntem. Przepis ten nie odnosi się w ogóle do sposobu związania z gruntem jak też do wielkości, czy też gabarytów urządzenia reklamowego. Ponadto ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując na fakt, że urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem stanowią budowlę, wskazuje wyłącznie na jedną cechę urządzenia reklamowego pozwalającą na zaliczenie tych urządzeń do budowli – trwałe związanie z gruntem. Ustawodawca w ww. przepisie nie wskazuje na posadowienie urządzenia, tak jak wskazuje to Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Trwałość posadowienia nie jest równoznaczna z trwałym związaniem z gruntem, gdyż trwałość posadowienia zapewnia w niniejszym przypadku ciężar siły przenośnej podstawy urządzenia reklamowego, która nie jest trwale związana z gruntem z uwagi na brak jakiegokolwiek technicznego sposobu związania z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego – są one po prostu ustawione na gruncie i ich masa, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym nie powodując ich przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego rozszerzając znaczenie pojęcia "trwale związany" w sposób niedopuszczalny. Zastosowana wykładnia powoduje, że wszystkie obiekty związane z gruntem za pomocą siły grawitacji stają się obiektami trwale związanymi z gruntem. Mając powyższe na uwadze S. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który go wydał i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta winna być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja skarżącej spółki sprowadza się do wykazania, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, a co za tym idzie - wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym zaliczanym do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepisy ustawy Prawo budowlane kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. W świetle powyższych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma więc wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z faktu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że niniejszy obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że żaden z przepisów ww. ustawy nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania, czy od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany. Sąd w składzie orzekającym nie podziela więc poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 931/05. Z treści art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego dotyczących tymczasowych obiektów budowlanych, jak i z treści art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca używa określenia trwale związany z gruntem lub niepołączony trwale z gruntem w tych przypadkach, gdy chce rozróżnić dwa obiekty budowlane – budynek i tymczasowy obiekt budowlany, które podlegają odmiennym rygorom prawnym. Jeżeli ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe a w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy mówi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, to znaczy, że chodzi tu o dwa inne rodzaje urządzeń reklamowych. W przeciwnym razie nie miałyby sensu takie dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym. Nie można się zgodzić z przedstawionym przez stronę skarżącą pojęciem trwałego związania z gruntem, zgodnie z którym przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale posadowione na gruncie ale nie jest z nim trwale związane. W przedmiotowej sprawie urządzenie reklamowe (tablica o wymiarach 6,00 x 3,00 m, wymiary zewnętrzne 6,36 x 3,36 m) posadowione jest na fundamencie powierzchniowym – prefabrykowanej podstawie żelbetowej o wymiarach 2,0 m x 3,4 m, wysokość 0,5 m, w której osadzonych jest 12 kotew. Dolna krawędź tablicy usytuowana 2,50 m ponad teren. Urządzenie posiada również słup nośny z rur stalowych, do słupa w górnej części zamocowana jest konstrukcja wsporcza składająca się z rygli połączonych ze sobą czterema pionowymi elementami oraz ściągami. Do konstrukcji wsporczej zamocowana jest tablica. Podkreślenia wymaga, że jak wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98 (Lex nr 46756), dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach. Przedmiotowy obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że tego typu urządzenie reklamowe stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.