II OSK 1331/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/08 w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez [...] Sp. z o.o. zamiaru instalacji nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. Prezydent wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie jest podpisany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane właściwej specjalności, brak zwymiarownia projektowanego obiektu na planie zagospodarowania, brak wizualizacji reklamy dla określonej lokalizacji, brak analizy ścieżki słońca, proponowana lokalizacja znajduje się na istniejącą infrastrukturą podziemną. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2008 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiany budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06) do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę przepis art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę, zaś o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Jak wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu na przedmiotową inwestycję składa się: tablica reklamowa o wymiarach 6 x 3 m, żelbetowa stopa fundamentowa o wymiarach 4,2 x 2,5 x 0,6 m, konstrukcja stalowa o wysokości 6,7 m. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to 9,7 m. Powyższe wymiary uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zmian budowy urządzenia reklamowego, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wywodził, że całkowicie podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach, czy bezpośrednio na gruncie i niezależnie od trwałego powiązania z gruntem stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, Wojewoda Mazowiecki przyjął błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego, kwalifikując projektowane urządzenie reklamowe do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawierające definicję pojęcia "budowla" nie przesądza w żadnej mierze o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przykładowo wymienionych w tym przepisie, w tym także wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Sam fakt zakwalifikowania danego obiektu do kategorii "budowli" oraz podniesienie kwestii trwałego powiązania z gruntem nie stanowi o materialnoprawnym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wyłącza wcale możliwości zastosowania ustawowych wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy organy administracyjne uznają, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększenie ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich, może w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy. Organ przyjął zatem błędną kwalifikację projektowanego urządzenia jako inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę wywodząc ją z trwałego charakteru powiązania urządzenia z gruntem, czym naruszył przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda Mazowiecki wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego: – przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że do wszystkich tablic reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie; – przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest wolno stojąca tablica reklamowa, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli; – przepisu art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu; 2) naruszeniu przepisów postępowania: – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi, – art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek niemających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm, z uwzględnieniem zastępstwa procesowego. [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Sąd naruszył przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez błędną ich wykładnię w konsekwencji czego przyjęto, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie można podzielić wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku, że kwestię urządzeń reklamowych reguluje wyłącznie art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane, pomijając wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, zaliczane w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane do budowli. W orzecznictwie przyjęto, że w świetle powyższych przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 zwrot "instalowanie", nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w pkt 6 i 7 art. 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane, jednak użycie jego w kontekście ww. przepisów wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem) urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", o których mowa w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane, to zamieściłby stosowne postanowienie o tym w art. 29 powołanej ustawy – Prawo budowlane, a nie w ust. 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaś o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.