IV SA/Wr 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Ł.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Ł. L.od decyzji Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołaną decyzją organ pierwszej instancji odmówił Ł. L. przyznania dodatku mieszkaniowego na uzupełnienie wydatków za lokal mieszkalny przy ul. K. [...] we W., stwierdzając w uzasadnieniu, że powierzchnia użytkowa wymienionego lokalu przekracza powierzchnię normatywnie ustaloną dla jednej osoby o 38,97%, a przy tym udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%. Organ orzekający w pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie strona jest osobą niepełnosprawną, uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do wyłącznej dyspozycji Ł. L., nie ma podstaw w tym przypadku do powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2. W odwołaniu od tej decyzji Ł. L. stwierdził, że nie może mieć do niego zastosowania teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06, gdyż jego sytuacja jest inna niż w nim opisana. Niepełnosprawność odwołującego się powoduje, że wymaga on - zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności — stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, a także stałego współudziału, na co dzień, opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Choroba odwołującego się nie pozwala mu na samodzielne zamieszkiwanie. Strona sama wskazuje, iż "... przez cały czas mieszkają ze mną opiekunowie - matka, ojciec, brat, opiekunka z MCUS, którzy się zmieniają". Jak podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powierzchnia lokalu mieszkalnego jest jedną z elementarnych przesłanek ustalenia uprawnienia do dodatku mieszkaniowego. Punktem wyjścia jest normatywna powierzchnia użytkowa, która w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustalona została w wymiarze od 35 m2 - dla gospodarstwa jednoosobowego, do 70 m2 - dla gospodarstwa sześcioosobowego, i po 5 m2 na osobę więcej dla gospodarstw większych. Co do zasady, tylko nieprzekroczenie normatywnej powierzchni o więcej niż 30% z pewnością uprawnia do dodatku mieszkaniowego (rzecz jasna, przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych) - art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadwyżka nieco większa - ale tylko do 50%, nie znosi uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, wszakże pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% - art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Od tego modelu ustawodawca przewidział wyjątek, w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mianowicie, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Przy czym, w opinii Kolegium podkreślenia wymaga, że jest to unormowanie wyjątkowe, przyznające szczególne uprawnienie, zatem nie może być interpretowane rozszerzająco. Tego rodzaju uprawnienie nie jest uprawnieniem realizowanym bezwarunkowo. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r. przepis ten (art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy. Ł. L. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] Nr [...], ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednakże Ł. L. mieszka sam. Dla ustalenia kręgu osób, które składają się na gospodarstwo domowe miarodajna jest definicja ustawowa, zawarta w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Żadna z wymienionych w odwołaniu osób nie wchodzi w skład gospodarstwa domowego strony, bowiem żadna z nich ani nie zamieszkuje stale, ani nie gospodaruje ze stroną w lokalu przy ul. K. [...], co zostało ustalone w postępowaniu i co potwierdza treść odwołania. Matka, ojciec, brat i opiekunka odwołującego się jedynie przebywają przez część dnia w jego mieszkaniu, celem sprawowania nad nim opieki. Ich gospodarstwa domowe znajdują się gdzie indziej. Organ odwoławczy nadto spostrzegł, że hipotetyczne przyjęcie, iż gospodarstwo domowe strony należy traktować jak równoważne gospodarstwu dwuosobowemu, prowadziłoby do obejścia prawa celem przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ dochód gospodarstwa trzeba by ustalać wyłącznie z uwzględnieniem jednej osoby – Ł. L. Skoro więc gospodarstwo domowe w rozpatrywanym przypadku jest jednoosobowe, to nie wolno w tej sprawie powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność odwołującego się. W rezultacie dodatek mieszkaniowy nie mógł być Ł. L. przyznany. Zajmowany przez stronę lokal mieszkalny ma 48,64 m2 powierzchni użytkowej, zatem przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m2) o 38,97 %, czyli mniej niż o 50 %, ale powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86 m2, stanowi aż 69,61% powierzchni użytkowej lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Ł. L. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja narusza art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Ł. L. podniósł, że choroba nie pozwala mu mieszkać samodzielnie. Potrzebuje stałej, całodobowej opieki, co wynika ze specyfiki choroby oraz ma podstawy w orzeczeniu o niepełnosprawności. Fakt, iż osoby opiekujące się nim nie są zameldowane w jego mieszkaniu nie może prowadzić do wniosków wysnutych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżącego, literalna wykładnia przepisu art. 4, a także art. 5 ust. 3 tej ustawy powoduje zniekształcenie woli ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy są one zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd kierując się tymi przesłankami, doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] dotyczy odmowy przyznania Ł. L., prowadzącemu jednoosobowe gospodarstwo domowe, dodatku mieszkaniowego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.); dalej ustawa, regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) zwana dalej "normatywną powierzchnią" w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 1) 35 m² - dla jednej osoby, 2) 40 m² - dla 2 osób, 3) 45 m² - dla 3 osób (...). Stosownie do treści ust. 3 art. 5 ustawy normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776, ze zm.). Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż : 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 % (art. 5 ust. 5 powołanej ustawy). Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Stosownie do treści art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową, skomplikowaną i uzależnioną od rzetelnego i prawidłowego ustalenia poszczególnych elementów mających w konsekwencji wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. W rozważanej sprawie, organy orzekające dokonały słusznej oceny, mimo zawartego w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] Nr [...] stwierdzenia o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Fakt prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa potwierdził zresztą sam Ł.L. we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zasadniczy problem w sprawie stanowi jednak kwestia dokonanej przez organy decyzyjne wykładni art. 5 ust. 3 ustawy będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy jeszcze raz przywołać jego brzmienie. Stanowi on, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, (...). Kierując się wykładnią tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06 organy decyzyjne uznały, że w przypadku skarżącego, pomimo zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności elementu wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zwiększenie powierzchni normatywnej nie może mieć miejsca. Stwierdziły, że skoro skarżący mieszka sam w lokalu o powierzchni 48,64 m² nie wolno, określając wartość powierzchni normatywnej, powiększyć jej o dodatkowych 15 m². Zdaniem organów orzekających skorzystanie z tej możliwości mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w skład gospodarstwa domowego skarżącego wchodziła którakolwiek z zajmujących się nim osób. Zaprezentowanego poglądu nie podzielił jednak Sąd w obecnym składzie orzekającym. Ł. L. jest niewątpliwie osobą niepełnosprawną, gdyż legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na stałe. Co więcej, w orzeczeniu zawarto stwierdzenie, iż niepełnosprawność skarżącego wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Ustęp 3 artykułu 5 stanowi zaś, że powierzchnię normatywną powiększa się o wskazaną w nim wartość jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W opinii Sądu, przepis ten należy odczytywać wprost, gdyż intencją prawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego gospodarstwa domowego. Skoro tym zapisem ustawy prawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe, to dokonując jego interpretacji nie należy przypisywać mu tego rodzaju znaczenia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o takie samo świadczenie. Konkludując, z tej właśnie przyczyny wydane w niniejszej sprawie decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.