II OSK 1662/09

Dnia 26 października 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1277/09 odrzucającego skargę M. B. na postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania II OSK 1662/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1277/09 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi M. B. na postanowienie Prezydenta Miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków techniczno- budowlanych postanowił odrzucić skargę. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zaskarżonym do Sądu postanowieniem organu administracji publicznej odmówiono uwzględnienia wniosku strony na odstępstwo od przepisu ( 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./, polegające na usytuowaniu budynku garażowo-gospodarczego ze ścianą pełną w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie należy do żadnej z kategorii postanowień, na które stosownie do art. 3 ( 2 ppsa rozciąga się kontrola sądu administracyjnego, nie jest bowiem aktem, na który służy zażalenie, nie kończy postępowania, jak również nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Może być ono, zgodnie z art. 142 kpa, zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji. Niezaskarżalność postanowień wydanych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi na postanowienie o odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, 2/ przepisów prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia art. 3 ( 2 pkt. 2 wywodzi się, że treść art. 9 wskazuje na to, iż brak jest w nim przeciwwskazań do wydania postanowienia w kwestii zgody na przedmiotowe odstępstwo przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, za czym przemawiają również względy pragmatyczne, bowiem taka wykładnia pozwala na uniknięcie ryzyka przedstawienia rozwiązania w projekcie budowlanym, które nie uzyska aprobaty organu administracji publicznej, a co za tym idzie nie będzie wymagała zmiany projektu, a tym samym ponoszenia dodatkowych kosztów przez inwestora oraz przedłużenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie organów administracji akceptowany jest pogląd co do rozstrzygania kwestii zgody przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę, o czym świadczy chociażby przedmiotowa sprawa, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych jest odmienne. W doktrynie występuje również rozbieżność poglądów w tym zakresie. Niektórzy autorzy, jak S. Serafin /Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006/ wyraża pogląd, że postępowanie w sprawie przedmiotowego odstępstwa jest częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. E. Radziszewski / Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2003 r./ natomiast uznaje, że postępowanie to jest wcześniejszym rozstrzygnięciem dokonanym w samodzielnym trybie postępowania w sprawie możliwości zastosowania dopuszczalnego prawnie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Jest to inna sprawa niż sprawa dotycząca pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagająca odrębnego rozstrzygnięcia. W ocenie autora następuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy o wydanie zgody na przedmiotowe odstępstwo, postanowieniem, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozstrzyga się w tej sprawie o prawach i obowiązkach danego podmiotu, dotyczących relacji pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości, zwłaszcza gdy chodzi o odległość od granicy nieruchomości. Z tego punktu widzenia zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę co do istoty i kończy postępowanie w danej sprawie, a więc jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa. Należy też mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżący nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę, lecz wyłącznie wniosek o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, który to wniosek został przez właściwy organ załatwiony negatywnie. Nie ma więc możliwości zakwestionowania tego postanowienia w toku instancji, to jest w sprawie o pozwolenie na budowę. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia zaskarżonym postanowieniem Sądu pierwszej instancji powoduje pozostawienie go w obrocie prawnym /odrzucenie skargi/ pomimo podnoszenia przez stronę zarzutu jego wadliwości, co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wobec pozbawienia strony prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn: Niewątpliwie sprawa rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła wniesionego przez skarżącego wniosku o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, przy czym skarżący wniosek ten złożył wyprzedzając ewentualne wystąpienie o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał też we wniosku, że chodzi o zbliżenie obiektu do granicy z sąsiednią nieruchomością. Słusznie w skardze kasacyjnej zauważa się, że uzyskane przez skarżącego postanowienie organu administracji publicznej negatywnie załatwia jego wniosek, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego załatwia sprawę wszczętą tym wnioskiem co do istoty, kończąc postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem strony. Tym samym jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa przy czym naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Wydanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odrzuceniu skargi powoduje także, iż skarżącego pozbawia się możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze sądowej, co w sposób oczywisty czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że przepis art. 9 Prawa budowlanego w ust. 1 wyraźnie odsyła do określenia, co należy rozumieć przez przepisy techniczno-budowlane, zawartego w art. 7 w zw. z art. 5 tej ustawy. Analizując zatem prawidłowość stanowiska Sądu, a wcześniej, organów administracji publicznej, że w sprawie występuje kwestia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych orzekanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie stanowiska właściwego ministra, należy dokonać oceny, czy podniesiona we wniosku kwestia, dotycząca odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią i usytuowanie planowanej inwestycji w zbliżeniu do tej granicy, mieści się w pojęciu przepisów techniczno-budowlanych a w konsekwencji, czy w ogóle ma w tym zakresie zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego. Bez względu na to, jaka będzie odpowiedź na powyższe pytanie, należy mieć przy tym na uwadze, iż zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie o odmowie pozytywnego załatwienia wniosku strony, pozostawione w obrocie prawnym wobec odrzucenia skargi, ma moc wiążącą w ewentualnym przyszłym postępowaniu z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego punktu widzenia zaskarżone postanowienie powinno być usunięte bądź z tego względu, iż wniosek nie dotyczy w istocie kwestii załatwianej w trybie art. 9 Prawa budowlanego, bądź nie powinien być potraktowany jako przedwczesny, bowiem zastosowanie tego przepisu nawet jeszcze przed wszczęciem sprawy o pozwolenie na budowę jest uzasadnione np. ze względu na konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy /przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/, a dla prawidłowego rozstrzygnięcia tą decyzją może się okazać potrzebne przesądzenie o możliwości zastosowania odstępstwa, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego. W tym zakresie należy podzielić przywołane w skardze kasacyjnej stanowisko E. R. Przechodząc do oceny, czy w warunkach danej sprawy może mieć zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego, wskazane jest rozważenie sprawy w aspekcie art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 8 mówi o odpowiednim usytuowaniu budowy na działce budowlanej, lecz należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy usytuowania w aspekcie wymogów publiczno-prawnych, a nie prywatno-prawnych, a więc nie w odniesieniu do granic nieruchomości inwestorów z działkami należącymi do innych właścicieli. Przepis punktu 9 art. 5 wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na zmodyfikowaną treść tego przepisu i usytuowanie w ustawie określającej stosunki publiczno-prawne, nie pozwala on na takie jego rozumienie, iż organ administracji publicznej co do zasady rozstrzyga kwestie o charakterze cywilno-prawnym, sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości /działek/. Ewentualne spory pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości w kwestii zbliżenia do granicy, lub przekroczenia warunków uzgodnionych pomiędzy podmiotami sąsiadującymi ze sobą, nie należą do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej. Kwestie te, z dziedziny prawa cywilnego, a nie natury techniczno-budowlanej, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, mogą być wyłącznie regulowane ustawą a nie rozporządzeniem określającym przepisy techniczno-budowlane o charakterze wykonawczym, a tym samym nie wchodzą w zakres stosowania odstępstwa od tych przepisów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.