II GSK 3/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. T." Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 835/08 w sprawie ze skargi "A. T." Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 835/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Transport Sp. z o.o. Sp. k z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] sierpnia 2005 r. o godz. 11.40 na drodze krajowej nr 8 (B.) zatrzymano do kontroli pojazd marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą chłodnią o nr rej. [...] kierowany przez T. H. (odrębny przedsiębiorca świadczący ma podstawie umowy cywilnoprawnej usługi kierowania pojazdem na rzecz przedsiębiorcy). W trakcie czynności kontrolnych kierujący okazał do kontroli tarcze tachografu z dnia bieżącego, tj. [...] sierpnia 2005 r. oraz zaświadczenie urlopowe za okres od 27 lipca do 5 sierpnia 2005 r. Kierujący nie okazał do kontroli tarczy tachografu z ostatniego dnia ubiegłego tygodnia, tj. 26 lipca 2005 r., w którym prowadził pojazd ciężarowy, a także nie okazał zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia w tym czasie pojazdu ciężarowego. Strona w odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2005 r. nie odniosła się do opisanego w protokole naruszenia co oznaczało, iż nie przedstawiła dowodów mogących stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany opisanego w protokole naruszenia. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożono na przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. sp. k., z siedzibą w S. L., Z., karę pieniężną w kwocie 200,00 zł. Powyższą karę nałożono na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym za nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był bezsporny i wskazywał, iż w trakcie kontroli kierowca nie okazał do kontroli tarczy tachografu z ostatniego dnia ubiegłego tygodnia, tj. 26 lipca 2005 r., w którym prowadził pojazd ciężarowy a także nie okazał zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia w tym czasie pojazdu ciężarowego, co stanowiło naruszenie art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879). Przedsiębiorca w dniu 6 marca 2007 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej: - niesankcjonowanie normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; - użycie normy prawnej, która nie znajdowała w rozpatrywanej sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. W ocenie Spółki decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nakładająca na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 wydana została bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło przesłankę do jej uchylenia. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez przedsiębiorcę, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1497). Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była umowa międzynarodowa, zaś niewątpliwie umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia, jest obecnie stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z 16 kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy organ podniósł, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Wobec powyższego z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r., ale i przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 3280/85 regulują czas pracy kierowców pracowników i niepracowników. Potwierdzenie znajduje to w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r., w którym wprost wskazano, że jej przepisy nie naruszają postanowień rozporządzenia wspólnotowego nr 3820/85 oraz art. 1 pkt 3 tej ustawy, w którym wskazano, że ustawa określa zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów wyznaczonych przez w/w rozporządzenie. Ponadto podkreślono, iż definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 3820/85, w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i stanowi, iż "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. Nie ulega wątpliwości, że prowadzący pojazd w chwili kontroli kierował pojazdem, tak więc w myśl art. 1 ust. 3 w/w rozporządzenia spełniał przesłanki pozwalające zakwalifikować go jako kierowcę. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 7 na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wskazał, iż organ administracji publicznej wydając kwestionowaną przez stronę decyzję działał na podstawie i w granicach przewidzianych przepisami prawa, zatem nie doszło do naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 i 12 k.p.a. organ wskazał na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt V SA 422/00: zgodnie, z którym niewydanie decyzji w okresie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i w związku z tym zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez organ art. 35 k.p.a., a w konsekwencji art. 12 k.p.a. był niezasadny. W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ podniósł, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie były przeprowadzane żadne nowe dowody, tak więc strona już uprzednio miała w pełni zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto wskazano, iż zarówno we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostały wskazane żadne nowe argumenty oraz dowody wskazujące na ich poparcie. Przedmiotowy spór dotyczył tylko interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na powyższą decyzję wskazał, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy w chwili dopuszczania się naruszeń prawa stwierdzonych decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. istniała w systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych - norma sankcjonująca. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca Spółka postawiła jeszcze dalej idące zarzuty, kwestionując obowiązywanie powołanych wyżej rozporządzeń unijnych jako podstawy do nałożenia kary na przedsiębiorcę - do dnia odpowiedniej zmiany ustawy o transporcie drogowym, tj. do dnia 21 grudnia 2005 r., od którego rozpoczął obowiązywanie przepis art. 92 ust. 1 pkt 8, wprowadzający odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, czym w istocie Skarżąca kwestionuje nie tylko brak w polskim porządku prawnym normy sankcjonującej, lecz również brak - zarówno w prawie krajowym, jak i prawie unijnym, normy sankcjonowanej, tzn. normy określającej czyn, za który nałożono karę. Powołując się na treści wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 112/08, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozważono relacje pomiędzy wymienionymi w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, wiążącymi RP umowami międzynarodowymi powołanymi wyżej rozporządzeniami unijnymi - jeszcze przed wejściem w życie zmiany ustawy o transporcie drogowym, wprowadzającym wprost te rozporządzenia do porządku krajowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził wobec powyższego, iż powołane wyżej rozporządzenia Rady (EWG) należało traktować jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat..., a co za tym idzie - mogły i powinny one stanowić podstawę nałożonej w rozpatrywanej sprawie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie i zostały przez organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśniało to zarzuty skarżącego dotyczące normy sankcjonowanej. W odniesieniu do normy sankcjonującej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. nie miał charakteru lex imperfecta, a więc normy pozbawionej sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola drogowa w rozpatrywanej sprawie miała miejsce [...] sierpnia 2005 r., a decyzja organu I instancji za nieokazanie wykresówek - dnia 26 września 2005 r. W obu tych datach obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w formie tekstu jednolitego, opublikowana w Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088, ze zm. Przepis art. 92 cytowanej ustawy w ówczesnym brzmieniu sankcjonował naruszanie obowiązków lub warunków wynikających nie tylko z przepisów ustawy, lecz również z przepisów wymienionych ustaw, jak również wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych. W tym brzmieniu przepis ten nie odsyłał do przepisów unijnych. Jednocześnie ust. 4 tego przepisu stanowił, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku tym pod pozycją lp. 1.11. 11, odnoszącym się do naruszeń związanych z wykresówkami, znajdował się pkt 1.b, sankcjonujący nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę, karą w wysokości 200 zł. Na ten też przepis powołano się w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepisy załącznika do ustawy mają moc przepisów ustawy, a zatem już w dacie kontroli drogowej i wydania decyzji przez organ I instancji – D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym określały naruszenie polegające na nieokazaniu przez kierowcę wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej, ustalając karę za każdą wykresówkę zatem wyłącznie na podstawie przepisów powołanej ustawy możliwe było w rozpatrywanej sprawie nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę w wysokości 200 zł. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie tylko nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bądź uchylenia wydanych w sprawie decyzji, lecz stwierdził, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 10 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne twierdzenie Głównego Inspektora transportu Drogowego, iż postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesione przez Skarżącą Spółkę zarzuty o charakterze proceduralnym miały wyraźny charakter akcesoryjny, wspierający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa - przepisu materialnego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skargą kasacyjną pełnomocnik A. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., a przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd administracyjny, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczpospolitą Polską dotyczącego przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do unii Europejskiej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, stanowią cześć umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi; 2. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: a) błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w efekcie utożsamienia naruszenia przepisów rozporządzenia wspólnotowego z naruszeniem wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, a w rezultacie b) niedopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że jego hipoteza obejmuje nie tylko umowy międzynarodowe, ale również normy prawne zawarte we wtórnym prawie wspólnotowym, jakim są rozporządzenia wspólnotowe. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej wobec spełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą bez podstawy prawnej nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 200 zł, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 92 ust 1 pkt 6 cytowanej ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w jego ocenie oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż Sąd podobnie jak organy administracji, bezzasadnie utożsamił umowę międzynarodową z rozporządzeniem wspólnotowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to stanowisko błędne i wbrew temu co wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolita. Kasator wskazał, że rozstrzygając to zagadnienie NSA trzykrotnie stanął na stanowisku, iż rozporządzenia wspólnotowego nie wolno utożsamiać z umową międzynarodową, a w rezultacie za niedopuszczalne uznał nakładanie kar za naruszenie przepisów rozporządzenia wspólnotowego na podstawie normy udzielającej kompetencje do nakładania kar za naruszenie przepisów międzynarodowych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała tego, że rozporządzenie wspólnotowe, zarówno te pochodzące sprzed daty akcesji jaki i wydane po 1 maja 2004 r., w tym rozporządzenie nr 3821/85, obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Skarżąca nie kwestionowała również, ze w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się, w ocenie autora skargi kasacyjnej do tego czy w sytuacji, gdy prawo krajowe na skutek zaniechania prawodawcy nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych, a taką sankcję chociażby z mocy art. 19 rozporządzenia nr 3821/85 powinno przewidywać, wolno było karać za naruszenie przepisów wyżej wymienionych rozporządzeń na podstawie normy prawnej przewidującej możliwość sankcji za naruszenie przepisów umowy międzynarodowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia polegając na utożsamianiu rozporządzeń wspólnotowych z umowami międzynarodowymi jest niezgodna z Konstytucją RP, która wyraźnie odróżnia je jako odrębne źródła prawa. Na temat umów międzynarodowych Konstytucja wypowiada się w art. 87 wymieniając obok Konstytucji, ustaw, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że dla rozróżnienia umów międzynarodowych od rozporządzeń wspólnotowych jako odrębnych źródeł prawa nie ma znaczenia czy rozporządzenie wspólnotowe pochodzi sprzed daty akcesji Polski do struktur unijnych czy też zostało wydane po tej dacie. Rozróżnienia takiego nie wyprowadza bowiem art. 91 ust. 3 Konstytucji, który zgodnie z zasadą lege non distinguente nec rostrum est distinguere należy interpretować w ten sposób, że zakresem swojego unormowania obejmuje całe praw stanowione przez organizację międzynarodową, które z mocy ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej tę organizację jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo przed ustawami. Nie jest zatem w świetle tego przepisu uprawniony wniosek, że rozporządzenia wspólnotowe pochodzące sprzed daty akcesji "stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny". W ocenie autora skargi kasacyjnej taka wykładnia, jako pozostająca w ewidentnej sprzeczności z art. 91 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalna. W świetle powyższego jakkolwiek rozporządzenia wspólnotowe obowiązują w Rzeczpospolitej Polskiej z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, nie mogą w ocenie autora skargi kasacyjnej być w żadnym wypadku utożsamiane z taką umową. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż utożsamiając rozporządzenie wspólnotowe z umową międzynarodową Sąd pierwszej instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 78 i art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu Akcesyjnego. W konsekwencji powyższego naruszenia, Sąd naruszył art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. w ten sposób, że przyjął, iż przepis ten przewidujący możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów umowy międzynarodowej, mógł stanowić podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzenia nr 3821/85 w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż skoro przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym istniały co najmniej uzasadnione wątpliwości co do tego czy wolno na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy karać za naruszenia przepisów rozporządzenia, to zgodnie z zasadą indubio pro reo, wątpliwości te organ miał obowiązek rozstrzygnąć na korzyść podmiotu, który dopuścił się naruszenia przepisów rozporządzenia, a w rezultacie zaniechać nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Powyższe oznaczało, że w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydania decyzji z dnia 8 lutego 2005 r. ustawodawca nie wymienił w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie "przepisów wspólnotowych", a uczynił to dopiero w drodze nowelizacji to przyjąć należało zdaniem autora skargi kasacyjnej, iż nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za naruszenie "przepisów wspólnotowych" przed dokonaniem tej nowelizacji odbyło się bez postawy prawnej lub co najmniej z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny, przewiduje bowiem szczególną postać sankcji administracyjnej, jaką jest kara pieniężna, natomiast zgodnie ze stanowiskiem judykatury podstawa prawna do nakładania kar administracyjnych musi jednoznacznie wynikać z przepisów, które w takiej materii nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Wykładnia przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozszerzająca znaczenie art. 92 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy o transporcie drogowym, tak aby obejmowała również "prawo wspólnotowe", a w konsekwencji interpretacja prowadząca do pociągnięcia Spółki do odpowiedzialności administracyjnej, której nie podlegała uprzednio, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sposób niedozwolony wykracza poza dopuszczalne granice wykładni rozszerzającej, a także ustalone przez ETS granice wykładni prowspólnotowej. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dale p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ilekroć istnieją, określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji lub określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić skargę odpowiednio uchylając decyzję bądź stwierdzając jej nieważność. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku tych przesłanek, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skoro jak wskazała to skarżąca Spółka w skardze do WSA, zaskarżona decyzja narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i to w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, oddalenie przedmiotowej skargi przesądzało w ocenie autora skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie. W rezultacie błędnej wykładni powołanego przepisu, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał jego błędne zastosowanie przez organ administracji, uznając, że należało go zastosować do ustalonego stanu faktycznego, pomimo tego, że przepis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polskę umów międzynarodowych, a nie rozporządzeń. Skoro jak wywodził autor skargi kasacyjnej rozporządzenie wspólnotowe nie jest umową międzynarodową i nie może zostać na gruncie ustawy o transporcie drogowym w drodze wykładni rozszerzającej za taką umowę uznane, zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez skarżącą Spółkę rozporządzenia 3821/85 jest niedopuszczalne i przesądza o jego naruszeniu. Dopuszczenie się przez organ naruszeń art. 6, 7 i 8 K.p.a. jest w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzi WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ewidentne zdaniem autora skargi kasacyjnej i miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W rezultacie ich stwierdzenia przez Sąd uzasadniało zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wydając rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej organ naruszył wynikająca z art. 6 K.p.a. zasadę praworządności. Interpretując przepisy przewidujące sankcję administracyjną przy zastosowaniu niedopuszczalnej w takim wypadku rozszerzającej wykładni organ naruszył natomiast zasadę uwzględniania słusznego interesu stron postępowania, a w rezultacie wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w szczególności poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, jest pozbawieniem strony udziału w postępowaniu i jako takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, iż pominiecie strony miało miejsce w jednej tylko z faz postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej do WSA decyzji organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co dopuścił się naruszenia cytowanego art. 10 § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że niewywiązanie się z przez organ z powyższego obowiązku zostało zauważone przez WSA. Wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że jej naruszenie stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, a zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Kasator podkreślił, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję bez badania czy naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zaś oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył cytowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego stawiane w skardze kasacyjnej są chybione oraz wskazał na dotychczasowe stanowisko w zakresie interpretacji i zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych. Uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Sąd pierwszej instancji przesądził tym samym, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym strona skarżąca wskazała na pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i z uwagi na istnienie nierozerwalnego związku, jaki zachodzi pomiędzy legalnością decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji a decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, istotnym jest ustalenie, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wpierw, że w dacie kontroli drogowej istniały publicznoprawne obowiązki: używania prawidłowych wykresówek, nieprzekraczania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, nieskracania dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz okazania podczas kontroli wykresówki zawierającej pełne dane o okresach pracy kierowcy. Obowiązki te wynikały z przepisów wspólnotowych, które po 1 maja 2004 r. obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Tej tezy nie kwestionuje strona skarżąca, jednakże uważa, że do dnia 21 grudnia 2005 r. istniała luka prawna polegająca na tym, że prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenie wskazanych wyżej obowiązków wynikających m.in. z przepisów wspólnotowych. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Przywołany w tym przepisie ust. 1 zawierał, w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli, zamknięty katalog ustaw i przepisów, których naruszenie obowiązków lub warunków skutkowało karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W katalogu tym w punkcie 6 wymieniono wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe. Z dotychczasowych rozważań wynikają dwie istotne okoliczności a mianowicie to, że w dacie kontroli pojazdu, przepisy Rozporządzenia nr 3821/85 obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej nakładał na określone podmioty obowiązki, po wtóre, przepisy prawa krajowego określały wysokość kar za naruszenie tych obowiązków. Już chociażby z tych względów uprawniony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał w treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Za taką wykładnią art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przemawia również to, że pochodzące sprzed akcesji przepisy Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenie stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Również rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwia wyprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdyż stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. O tym, że w dacie wydania decyzji z dnia 26 września 2005 r. istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej świadczy także to, że przepisy prawa wspólnotowego powołane u jej podstawy spełniają wszelkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a więc muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, tj. zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki, w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają powołane u podstawy prawnej decyzji przepisy Rozporządzenia Rady, gdyż określają reguły zachowania, wskazują adresata, warunki i sposób postępowania. Ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny przeczy tezie, że decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również uznać, że zaistniała druga z podstaw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że po nowelizacji art. 91 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej m.in. na dodaniu pkt 8 stanowiącego o przepisach wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż nowelizacja świadczyła o tym, że w stanie prawnym obowiązującym przed jej dokonaniem, naruszenie przepisów wspólnotowych nie było obwarowane sankcją. Nie podzielając tego poglądu z przyczyn powyżej podanych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby uznać argumentację zawartą w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach za przekonywującą, rzecz dotyczyłaby wykładni przepisu art. 91 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 grudnia 2005 r. i przy istniejącej w początkowej fazie obowiązywania art. 91 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym rozbieżności w wykładni art. 91 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (nowelizacja skutkowała m.in. zmianą numeracji przepisu dotyczącego wiążących umów międzynarodowych) nie byłaby to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej, w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, kasator oprócz zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, postawił zarzuty obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 a – c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co rodziło po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i stwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji spór dotyczył kwestii wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W tym postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych dowodów i nie dokonywał ustaleń faktycznych. W tej sytuacji zaniechanie zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a nadto, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.