I OSK 1548/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Irena Kamińska Andrzej Irla (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 387/09 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 387/09), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, skargę oddalił. Wyrok sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza W. uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 78 m 2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną (ul. [...]). Wskutek tego rozstrzygnięcia sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swą decyzję kasacyjną organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz zwrócił uwagę na następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta W. - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające" - ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz I. P. R. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną, tj. ul. [...] w W. Od tej decyzji Burmistrz W. złożył odwołanie. Działając w imieniu Gminy W. zakwestionował wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego oraz sposób sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organ I instancji jako podstawa do określenia tego odszkodowania. Zdaniem strony odwołującej się wycena została sporządzona w sposób niewłaściwy. Wadliwość wyceny wynika z tego, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości (szacowanej działki) przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem dobierając na potrzeby sporządzanej opinii - jako bazę porównawczą - odpowiednie działki, winien był uwzględnić jedynie wartość nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. W związku z tym zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając bliżej swą decyzję organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, iż z treści przepisu art. 73 ustawy – "Przepisy wprowadzające" wynika, iż odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, iż podstawę prawną dla czynności organów administracji w tym zakresie stanowią przepisy Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn". Kierując się wskazaną regulacją należało zdaniem Wojewody uznać, iż podstawę obliczenia odszkodowania winien stanowić stan nieruchomości na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone ma określone konsekwencje. Otóż w sytuacji gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (według stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r.), to wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (co wynika z art. 130 "ugn"). Określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami zawartymi w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 159 "ugn". Chodzi tu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie". Stosownie zaś do treści art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ugn odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, iż operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w dniu [...] lipca 2008 r. Według organu I instancji operat został opracowany zgodnie z przepisami prawa, co pozwalało przyjąć go jako podstawę do określenia wysokości odszkodowania. W ocenie Wojewody Mazowieckiego takie stanowisko organu I instancji miało istotny wpływ na podjętą decyzję. Doprowadziło to bowiem do wykluczenia możliwości uwzględnienia przy szacowaniu nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych oraz przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie organu odwoławczego taki sposób prowadzenia postępowania naruszał treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 "rozporządzenia". Przepisy te określają kolejność wyboru materiału porównawczego na potrzeby dokonania wyceny. Z ich treści wynika, że w pierwszym rzędzie należy uwzględniać ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 "rozporządzenia"). Dopiero zaś w braku takich cen możliwym jest przyjęcie wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 "rozporządzenia"). Tym samym dopiero uprzednie ustalenie, iż na analizowanym obszarze nie zawierano transakcji porównywalnych dawało organowi I instancji podstawę do zastosowania metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 "rozporządzenia". Zdaniem Wojewody Mazowieckiego takiego ustalenia Starosta W. nie dokonał. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 112 i 114 "ugn" nakładają obowiązek przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy. W przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki miedzy inwestorem (jako posiadaczem nieruchomości), a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224 -231 kc). Przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego według Wojewody wykluczenie przez organ I instancji możliwości stosowania jako materiału porównawczego cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne było działaniem niezgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. Należało bowiem w pierwszej kolejności podjąć próbę zastosowania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 "rozporządzenia". Dopiero zaś w przypadku braku takiej możliwości należało skorzystać z metody wskazanej w § 36 ust. 2 "rozporządzenia". Według organu II instancji z operatu szacunkowego wynika, że biegły obliczał wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 1. Oznacza to, iż naruszył on wymogi "rozporządzenia". Dopóki nie został stwierdzony brak cen transakcyjnych, dopóty nie można było przystąpić do ustalania przeznaczenia gruntów przyległych i wskazania przeważającego tam przeznaczenia. W ocenie Wojewody Mazowieckiego błędne jest stanowisko rzeczoznawcy polegające na przyjęciu przez niego do porównania nieruchomości podobnych do działki będącej przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości stwierdza się bowiem nie tylko na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie, położenia, stanu zagospodarowania, dostępności mediów itp., lecz uwzględnia się także jej powierzchnię. Tymczasem przedstawione do analizy działki są kilkanaście razy większe i posiadają (przykładowo) powierzchnię: 2519 m 2, 2433 m 2, 1282 m 2. Dodatkowo według organu odwoławczego przepis § 4 ust. 4 "rozporządzenia" wymaga, aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej przyjąć do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych. W niniejszej zaś sprawie przy analizie uwzględniono tylko dziewięć nieruchomości. A zatem również i z tego powodu wykonany operat nie opowiada regulacji prawnej. Podsumowując swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 154 "ugn" to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Uwzględnia on przy tym w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Niemniej to jednak na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozważenia, czy biegły należycie uzasadnił wybór przyjętej metody. Tym samym wybrana metody szacowania nie może być dowolna. Dokonany w tym zakresie wybór biegłego winien być racjonalny, uzasadniony z punktu widzenia zasad szacowania nieruchomości oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. To decyzja organu określa wysokość odszkodowania. Jej wydanie powinno być poprzedzone oceną wiarygodności otrzymanej opinii. Czynności podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego w żadnym wypadku nie zwalniają organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dopiero taki sposób postępowania pozwala organowi wydać prawidłową decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożył I. R. Zażądał w niej uchylenia lub stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Według niego wydana decyzja: 1) rażąco narusza przepisy prawa materialnego dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie to przybiera postać obrazy art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 "ugn" poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 2) narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 "ugn" poprzez przyjęcie, iż organ administracji jest uprawniony do samodzielnej oceny poprawności operatu szacunkowego, prawidłowości przyjętych w nim zasad i kryteriów wyceny. Tymczasem do badania tych okoliczności powołane są organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Uchybienie to miało zatem wpływ na wynik sprawy; 3) narusza przepisy postępowania (art. 7 i 77 kpa), gdyż wydanie decyzji nastąpiło bez wszechstronnego rozważenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego oraz zawartej w niej argumentacji. Ponadto organ nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając sprawę sąd I instancji kierował się następującymi względami: Zgodnie z art. 138 § 2 kpa. stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić kwestionowaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jest to jednak dopuszczalne wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie sądu I instancji Wojewoda Mazowiecki prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ II instancji nie jest zaś do tego uprawniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko i wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na uchybienia w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2008 r. Przekazując sprawę Staroście W. wskazał okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ustawy "Przepisy wprowadzające". Z jego treści wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zastosowanie znajdą zatem przepisy rozdziału piątego "ugn". Art. 73 ust. 5 ustawy "Przepisy wprowadzające" określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Według sądu, Wojewoda Mazowiecki trafnie zarzucił organowi I instancji oparcie ustaleń na operacie szacunkowym, który sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa. Wykonany operat nie uwzględnia bowiem regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy jego opracowaniu rzeczoznawca majątkowy posłużył się podejściem porównawczym przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się określone nieruchomości z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Chodzi mianowicie o co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Tymczasem przedmiotem wyceny rzeczoznawca uczynił nie kilkanaście, a dziewięć nieruchomości. Wynika to z załącznika nr 1 do operatu szacunkowego. Wykonany w ten sposób operat został zaaprobowany przez organ I instancji. W ocenie sądu świadczy to o naruszeniu § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów ocenia się w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu. Analizując wykonany operat sąd zauważył, iż na str. 6 (w punkcie 3) rzeczoznawca wskazał na brak transakcji zawieranych w typowych warunkach rynkowych, jeżeli chodzi o przedmiotowy teren. Takie ustalenie biegłego sprawiło, iż zastosował on do wyliczenia odszkodowania metodę z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Metoda ta odnosi się do działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących. Zgodnie jednak z § 36 ust. 5 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy "Przepisy wprowadzające", stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Zasadnie zatem organ II instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na potrzebę zastosowania § 36 ust. 2 pkt 2 odnoszącego się do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Ponadto w decyzji organu I instancji brak było ustaleń, czy na terenie miasta W. w badanym okresie rzeczywiście nie dochodziło do zawierania transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Uchybienie to również wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza materiału dowodowego oraz ocena zarzutów strony skarżącej uzasadniają zdaniem sądu I instancji pogląd Wojewody o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Słusznie doszło więc do uchylenia decyzji Starosty W., gdyż niewyjaśnione pozostały okoliczności determinujące kwotę odszkodowania. Przeprowadzenie tego postępowania nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym również i z innej przyczyny. Mianowicie takie działanie oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Strona postępowania zostałaby wówczas pozbawiona prawa do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedstawionych okolicznościach decyzję kasacyjną należało uznać za zgodną z prawem. Na marginesie sąd wskazał także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wydane zostało zgodnie z delegacją ustawową. Potwierdził to swym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny. Rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do stawiania zarzutu niezgodności aktu wykonawczego z ustawą. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 157 ust. 1 "ugn" sąd wskazał, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Winno to nastąpić z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Jakkolwiek sporządzenie operatu wymaga wiadomości specjalnych - które posiada rzeczoznawca majątkowy - to jednak organ powinien dokonać dogłębnej analizy ekspertyzy biegłego. Z obowiązku tego nie zwalnia organu okoliczność, iż sam takiej specjalistycznej wiedzy nie ma. Wymaga podkreślenia, że treść oraz wnioski opinii rzeczoznawcy majątkowego nie wiążą organu. Dowód ten pełni funkcję pomocniczą w procedurze ustalania wysokości odszkodowania. Ponieważ o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, to do niego należy ocena prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe względy sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę I. R. Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez I. R. Za podstawę kasacyjną skarżący uznał naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art. 134 ust. 1 i 2 ugn. Do uchybienia tego doszło wskutek błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uznał bowiem, zdaniem skargi, iż możliwa do przeprowadzenia jest wycena rynkowa nieruchomości (przy zastosowaniu kryteriów określonych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), określanego dalej jako "rozporządzenie"), jeżeli dokona się jej poprzez przyjęcie do porównania transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Wskazane uchybienia przemawiają zdaniem skarżącego za uchyleniem - w oparciu o art. 176 p.p.s.a w związku z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Względnie też okoliczności te winny skutkować zmianą zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego i utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto w skardze zażądano zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały argumenty przemawiające za uchyleniem orzeczenia sądu. Według I. R. sąd I instancji bezkrytycznie zaakceptował stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, które było jednak wynikiem błędnej interpretacji przepisów z zakresu wyceny nieruchomości. Wydając wyrok tej treści sąd potwierdził, iż rzeczoznawca powinien dobierać materiał porównawczy zgodnie z kolejnością wskazaną w § 36 "rozporządzenia". Oznacza to, że najpierw powinny być wzięte pod uwagę transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi (dyspozycja § 36 ust 1). Dopiero zaś w dalszej kolejności winny być uwzględniane transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (dyspozycja § 36 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa. Pojęcie to - posiadające charakter uniwersalny i de facto pozaustawowy - zostało zdefiniowane w art. 151 ust 1 ugn. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ugn "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Treść art. 153 ugn oraz § 4 "rozporządzenia" wskazuje, iż w podejściu porównawczym niezbędna jest znajomość cen, jakie uzyskano za inne podobne obiekty będące przedmiotem obrotu rynkowego. Zbieg tych przepisów wywołuje opisane poniżej wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały rozstrzygnięte w toku postępowania. Prawdopodobne jest, że niejasności te staną się przyczyną kontrowersji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem skarżącego wskazać należy w pierwszej kolejności na to, iż przepis art. 134 ust. 1 ugn może być różnie wykładany. Na pytanie, czy odszkodowanie winno być ustalane w wysokości równej wartości nieruchomości wywłaszczonej, którą traktować będzie się jako samodzielny przedmiot obrotu rynkowego (wariant I), czy też winno być określone w wysokości odpowiadającej uszczupleniu majątku właściciela nieruchomości wskutek odłączenia wywłaszczonej działki (wariant II) - brak jest jednoznacznej odpowiedzi. Interpretacja mieszcząca się w wariancie I oznacza, że - niezależnie od szczegółowych przepisów § 36 "rozporządzenia" - w większości podobnych postępowań przedmiotem szacowania będzie wartość niewielkich działek o powierzchni kilkunastu - kilkudziesięciu metrów kwadratowych (skrawków). Działki tego rodzaju pozbawione są samodzielnej użyteczności gospodarczej. Nie nadają się ani pod zabudowę, ani pod inne formy użytkowania, np. rolniczego lub ogrodniczego. Tym samym jednostkowa wartość rynkowa takich działek jest z pewnością niższa od wartości działek charakteryzujących się pełną użytecznością. W ocenie skarżącego posłużenie się takim podejściem prowadzić może do sytuacji absurdalnej. Gdyby bowiem z danej działki odłączane były stopniowo na cel publiczny działki o areale 1 m 2, to właściciel działki otrzymałby odszkodowanie odpowiadające raptem ułamkowi początkowej wartości rynkowej całej działki. Skarżący zauważa przy tym, iż przepisy prawa nie zakazują przeprowadzania wywłaszczenia w taki sposób. Byłoby to jednak działanie krzywdzące właściciela nieruchomości. Zarazem taka wykładnia przepisów jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do państwa. Z kolei interpretacja proponowana w wariancie II zakłada, że punkt ciężkości w procesie szacowania dotyczy wartości rynkowej, jaką wywłaszczona działka miała dla jej byłego właściciela. W tym przypadku organ powinien określić wielkość uszczerbku majątkowego, jaki u danej osoby wywołało wywłaszczenie. Podejście takie jest intuicyjnie zgodne z funkcjonującym na gruncie prawa cywilnego pojęciem szkody. Uwzględnia także treść przepisu art. 134 ust. 1 ugn, jak również argumentację Trybunału Konstytucyjnego. Wielokrotnie bowiem wskazywał on w swych orzeczeniach na konieczność zapewnienia ekwiwalentności odszkodowania. Jak zauważa skarżący kasacyjnie właściwe organy nie stosują przy ustalaniu odszkodowania interpretacji wynikającej z wariantu II. Według I. R. z wyroku sądu I instancji, decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak również z dostępnych urzędnikom pism okólnych Ministra Infrastruktury wynika zalecenie stosowania interpretacji objętej wariantem I. Zdaniem skarżącego świadczy o tym wymóg uwzględniania transakcji dotyczących działek o powierzchniach zbliżonych do wielkości nieruchomości wywłaszczonej. Powyższe okoliczności wskazują, iż taki sposób działania organu prowadzi do nierówności wobec prawa. Otóż organy samorządu terytorialnego pobierają opłaty adiacenckie przy podziale nieruchomości w związku ze zwiększeniem ich wartości. Natomiast w sytuacji, gdy za grunty zajęte lub przeznaczone pod drogi odszkodowanie ma uzyskać obywatel, wówczas te same podmioty uzyskują korzyść jego kosztem. Dzieje się tak z uwagi na opisany sposób interpretacji przepisów prawa. Jak powyżej wskazano następuje bezprawne uprzywilejowanie pozycji organu. Preferencyjne traktowanie organu wyraża się w możliwości skorzystania z uprawnienia do wypłaty odszkodowania, które nie pokrywa faktycznej szkody właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącego, o ile kolejność doboru materiału porównawczego rozporządzenie jednoznacznie określa, o tyle wątpliwości budzi inna kwestia. Nie jest mianowicie zrozumiałe, ani logicznie uzasadnione przyjęcie, że transakcje prowadzące do nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi są transakcjami zawieranymi na warunkach rynkowych. Co istotne, Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego to de facto jedyni właściciele dróg. Art. 151 ust 1 ugn formułuje warunki, jakim powinna odpowiadać transakcja rynkowa. Przepis ten wymaga w tym zakresie, aby: a) występowała niezależność stron transakcji; b) brak było sytuacji przymusowej; c) istniała stanowcza wola zawarcia transakcji; d) nastąpił upływ czasu niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku; e) upłynął taki okres czasu, który jest konieczny do wynegocjowania warunków umowy. Tymczasem w przypadku nabywania przez wskazane podmioty gruntów pod drogi żaden z tych warunków nie jest spełniony. W szczególności dotyczy to nabycia dokonywanego przez jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego wynika to z następujących powodów: a) strony transakcji nie są niezależne - właściciel nieruchomości jest zmuszony do załatwiania licznych spraw w różnych urzędach. Działa więc w obawie, że brak zgody na cenę narzuconą przez organ skutkować będzie trudnościami w kontaktach z organami. Ponadto właściciel nie ma możliwości odstąpienia od transakcji i zbycia nieruchomości innemu podmiotowi; b) właściciel nieruchomości działa w sytuacji przymusowej - częstokroć zgoda na sprzedaż działki po zaproponowanej przez organ cenie jest warunkiem dokonania podziału nieruchomości; c) brak też jest stanowczej woli zawarcia transakcji po stronie sprzedającego, który nie sprzedawałby działki, gdyby nie groźba wywłaszczenia; d) trudno jest mówić w tego typu sytuacji o eksponowaniu nieruchomości na rynku, gdyż brak jest wielości podmiotów zainteresowanych jej nabyciem. Według skarżącego ceny rynkowe – niezależnie od regulacji "rozporządzenia" - kształtowane są przez działanie sił rynkowych. Determinują je wielkość popytu i podaży, dostępność dóbr substytucyjnych oraz inne jeszcze czynniki. Wycena nieruchomości ma na celu uwzględnienie wszystkich tych czynników. W przypadku niewielkich działek zajętych lub przeznaczonych pod drogi, typowe czynniki (takie jak rodzaj, kształt, wielkość, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej) mają wątpliwy wpływ na ich wartość. Ich znaczenie przejawia się dopiero przy wycenie nieruchomości nadających się do użytkowania budowlanego lub rolniczego. Przesądzają one bowiem o użyteczności gruntu dla potencjalnego nabywcy. Tymczasem w odniesieniu do gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi cechy te mają znaczenie drugorzędne. Sposób korzystania z nieruchomości, kwestia kształtu i wyposażenia w infrastrukturę nie wpływa w żaden sposób na możliwość wykorzystania gruntu pod budowę drogi. Z gospodarczego punktu widzenia ceny płacone za grunty przeznaczone pod drogi zależą przede wszystkich od czynników o charakterze pozarynkowym. W głównej mierze chodzi o indywidualną sytuację stron transakcji (np. kwestia pilności nabycia terenu wynikająca z potrzeby wykorzystania funduszy unijnych). Taka okoliczność nie może jednak zostać zbadana na podstawie żadnego ze źródeł danych o nieruchomościach wymienionych w art. 155 ust. 1 ugn. Stosując się do unormowań wynikających z ugn oraz "rozporządzenia" nie jest możliwe odzwierciedlenie tych aspektów wyceny. Z tego też względu wymóg stosowania przepisu § 36 ust. 1 oznacza według skarżącego, iż to organ decyduje o wysokości odszkodowań. Gdyby bowiem przyjął on, iż za nieruchomość zajętą lub przeznaczoną pod drogę nie zapłaci więcej od ustalonej kwoty (np. 50% wartości terenu pod zabudowę jednorodzinną), to uwzględnienie tych transakcji podczas wyceny oznaczałoby przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania cen jednostronnie ustalonych przez organ. To zaś podważałoby sens zlecania wyceny rzeczoznawcy, którego rolą jest bezstronne ustalenie wartości rynkowej (art. 175 ust. 1 ugn). Wyrażenie aprobaty dla takiego działania (co uczynił Wojewoda oraz sąd I instancji) ma określone konsekwencje. Prowadzi mianowicie do uznania za wystarczające ustalanie odszkodowania przez organ administracji, na którego rzecz nieruchomość jest wywłaszczana. Przedstawiona argumentacja wskazuje zdaniem I. R. na to, iż przyjęcie - na potrzeby wyceny nieruchomości - transakcji według § 36 ust. 1 "rozporządzenia" uniemożliwia określenie wartości rynkowej nieruchomości. Tymczasem zarówno Burmistrz W., organ odwoławczy, jak i sąd I instancji stoją na stanowisku, iż tego typu transakcje mogą być podstawą ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Konsekwencją takiego poglądu powinno być uprzednie zbadanie faktu ich zawarcia. Dopiero więc pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi na oparcie wyceny na takich transakcjach. Podsumowując swą ocenę skarżący przyjął, iż istnienie bądź też brak wystąpienia transakcji wskazanych § 36 ust. 1 "rozporządzenia" jest bez znaczenia dla wyniku procesu wyceny. Są one bowiem niemiarodajne, gdyż transakcje takie nie są wynikiem obrotu rynkowego. W tej sytuacji jednym logicznie uzasadnionym wnioskiem jest dokonanie wykładni za pomocą metody postulowanej przez skarżącego. Dzięki temu zachowana zostałaby kodeksowa zasada budowania zaufania obywateli do organów administracji oraz konstytucyjna zasada państwa prawa. Co najistotniejsze, tylko taki sposób załatwienia sprawy o odszkodowanie zapewnia obywatelowi właściwą rekompensatę. Dopiero tak ustalone odszkodowanie umożliwiłoby mu dokupienie po cenach rynkowych takiej powierzchni działki, jak działka wywłaszczona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ich ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie wskazać należy na następujące okoliczności. Nie jest trafny jest pogląd skarżącego o niemożności ustalenia – w trybie określonym § 36 "rozporządzenia" - rynkowej wartości nieruchomości wywłaszczanej. Stwierdzić bowiem trzeba, że rezultat taki, tj. ustalenie rynkowej wartości jest możliwy o ile przyjęte zostaną jako podstawa oceny transakcje wskazane w tym przepisie. Istotny jest zatem właściwy wybór bazy porównawczej. Powinna ona uwzględniać grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi. Z treści "rozporządzenia" jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 "rozporządzenia". Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki skarżącego (czyli skorzystanie z § 36 ust. 2 pkt 2 "rozporządzenia") byłoby działaniem naruszającym regulację aktu wykonawczego. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Trafnie skarżący dostrzega, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Pod tym pojęciem rozumieć trzeba najbardziej prawdopodobną cenę, jaka jest możliwa do uzyskania na rynku. Jednocześnie jednak w art. 151 ust. 1 ugn zastrzeżono, iż jej określenie winno uwzględniać ceny transakcyjne. Ponadto działanie wyceniającego powinno opierać się na określonych założeniach. Ich istotę ujęto w następujących warunkach: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Należy pamiętać, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wymóg ten wynika z art. 134 ust. 2 ugn. Podejście porównawcze, którego zastosowania w pierwszej mierze wymaga § 36 ust. 1 "rozporządzenia", nakazuje przyjęcie założenia określonego w art. 153 ust. 1 ugn. Zgodnie z nim ustalana wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, o ile znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Na konieczność znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zwraca uwagę § 4 ust. 1 "rozporządzenia". Przepis ten wymaga ponadto znajomości tych cech nieruchomości, które wpływają na poziom cen osiąganych w ramach zawieranych transakcji. Dopiero zatem uwzględnienie wszystkich tych czynników pozwala uznać, iż wyceniający prawidłowo zastosował podejście porównawcze. Nie można zaakceptować stanowiska skarżącego, który dostrzega - z uwagi na "zbieg" powyższych przepisów - niebezpieczeństwo powstania kontrowersji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Nie jest w pełni jasne o jakie wątpliwości interpretacyjne mogło skarżącemu chodzić. Sygnalizowane w skardze kasacyjnej "niebezpieczeństwo" stanowi jedynie element argumentacji skarżącego, która nie mogła w realiach sprawy odnieść oczekiwanego skutku. Z analizy przepisów problem wskazywany przez skarżącego nie wynika w żaden sposób. Omówione powyżej przepisy prawa jasno wyrażają właściwy sposób postępowania przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Zastosowanie się do ich dyspozycji sprawi, iż w ten sposób ustalone odszkodowanie stanowić będzie przewidziane przepisami wyrównanie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia. Nie jest trafne stanowisko skarżącego podważające sposób ustalenia odszkodowania, jeżeli odszkodowanie nie odpowiada i nie uwzględnia wartości rynkowej, jaką wywłaszczona działka miała dla byłego właściciela. Aprobata dla takiego stanowiska oznaczać musiałaby przyjmowanie subiektywnych ocen i mogłaby skutkować ustaleniem odszkodowania w nadmiernej wysokości. Jeżeli bowiem uwzględnieniu podlegałaby wartość, jaką grunt przedstawiał dla skarżącego, to realnym zjawiskiem byłoby zupełne oderwanie wysokości oczekiwanego odszkodowania od realiów rynkowych. Łatwo dostrzec, iż każdy właściciel nieruchomości dąży do uzyskania maksymalnie wysokiej ceny za jej zbycie. Takie jednostronnie określone oczekiwania cenowe nie uwzględniają jednak reguł rynku obrotu nieruchomościami. Jest czymś oczywistym, iż zazwyczaj cena transakcyjna kształtuje się na poziomie często istotnie niższym, aniżeli cena ofertowa. Również argument o możliwym w sensie prawnym "absurdalnym" sposobie dokonywania wywłaszczenia nie może być uznany za trafny i przekonujący. Wskazując na tę okoliczność skarżący zmierzał do wykazania, iż w skrajnym przypadku realne byłoby zupełne pokrzywdzenie byłego właściciela. Wynikałoby ono z celowego dzielenia przez organ gruntu na działki o areale 1 m 2 i ich sukcesywnego wywłaszczania. W ten sposób wysokość odszkodowania odpowiadałaby - zdaniem skarżącego - jedynie małej części wyjściowej wartości nieruchomości. Powyższy wywód stanowi wyłącznie przykład luźnego i teoretycznego rozważania. Przede wszystkim z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nie są również znane ani ujawnione przypadki takiego sposobu przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej i ustalania należnego odszkodowania. Podkreślić trzeba, że według obowiązujących regulacji ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w ściśle określony sposób. Z jego istoty wynika, iż nieruchomość wywłaszczoną należy ujmować jako samodzielny przedmiot obrotu rynkowego. Przepisy prawa, o których była już mowa, wskazują precyzyjnie sposób doboru właściwej bazy porównawczej. Nie można pomijać tego, iż wymogiem prawnym jest uwzględnienie cech różnicujących porównywane nieruchomości. W tym świetle twierdzenie skarżącego o "jednostkowej" wartości rynkowej (z uwagi na użyteczność nieruchomości), służącej za podstawę ustalenia odszkodowania, nie mogło być uznane za trafne. Podobnie należało ocenić argumentację skarżącego kwestionującą rynkowy charakter umów zawieranych w celu nabycia gruntów pod budowę dróg. W ten sposób skarżący dążył do wykazania, iż ustalanie odszkodowania według regulacji z ugn oraz "rozporządzenia" uniemożliwia określenie rynkowej ceny danej nieruchomości o takim przeznaczeniu. Brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów ugn oraz "rozporządzenia" - proces ustalania wartości należnego odszkodowania. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie zobowiązane są zatem w sposób ścisły stosować się do tej regulacji. Wynika to z art. 6 kpa, który statuując zasadę legalności działania wymaga, aby wszelkie czynności organy te podejmowały na podstawie przepisów prawa. Stanowisko skarżącego o braku elementów pozwalających - w myśl art. 151 ust 1 ugn - uznać daną transakcję za rynkową nie uwzględnia jeszcze jednej istotnej okoliczności. Mianowicie we wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Nie znajdując w orzeczeniu sądu I instancji błędów, na które wskazywała skarga kasacyjna, wydany wyrok uznać należało za zgodny z prawem. W świetle powyższych uwag nie można bowiem przyjąć aby miało miejsce wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego. Z tego względu skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.