III SA/Gd 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] "A" w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 19 czerwca 2008 r.; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego [...] "A" w W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 17 października 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 czerwca 2008 r., stwierdzającą u K. L. chorobę zawodową – przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, przewlekłe zapalenie okołostawowe barku - wymienioną w pozycji 19 punkt 5 wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji wydając decyzję stwierdzającą chorobę zawodową u K. L. oparł się na orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nr [...] z dnia 5 czerwca 2007 r. oraz uzupełnienia do tego orzeczenia z dnia 29 kwietnia 2008 r. Organ ustalił, że K. L. pracował na stanowisku doręczyciela od 19.04.1990r. – 30.09.1990r. oraz od 06.05.1991r. – 25.03.2007r. na stanowisku listonosza pieszego w Urzędzie Pocztowym w D.. K. L. wykonując swoją pracę nosił torbę z przesyłkami przewieszoną przez prawe ramię (jest osoba praworęczną). Do jego obowiązków należało obsługiwanie przydzielonego rejonu doręczeń, roznoszenie przesyłek listowych, paczek, czasopism, druków bezadresowych oraz zawiadomień o przesyłkach pocztowych. Orzeczeniem WOMP w G. rozpoznano u K. L. przewlekłe zapalenie okołostawowe barku prawego jako chorobę zawodową. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzyskał opinię uzupełniającą orzeczenie WOMP w G. i stwierdził, iż karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną oraz że wynika z niej, że p. L. pracował w różnych zakładach pracy: 1. 01.09.1982r.- 13.09.1984r. w "A" w Cz. jako uczeń zawodu bez narażenia na powstanie choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy, 2. 13.09.1984r.- 28.02.1987r. w "B" Zakładzie w T. na stanowisku zgrzewacz, monter, ślusarz, konserwator ; według "C" w T. K. L. pracował w narażeniu mogącym spowodować chorobę zawodową wywołaną sposobem wykonywania pracy, 3. 04.05.1989r.- 16.10.1989r. w "D" w Cz. jako pomocnik murarza bez narażenia na obciążenie układu ruchu, 4. 19.04.1990r.- 30.09.1990r. w "E" w M. jako doręczyciel bez narażenia na obciążenie układu ruchu, 5. 02.11.1990r.- 30.04.1991r. w "F" Sp. z o.o. Ch. na stanowisku robotniczym bez narażenia na obciążenie układu ruchu, 6. 06.05.1991r. - 25.03.2007r. w "G" na stanowisku listonosza w Urzędzie Pocztowym w D.; do obowiązków p. L. należało obsługiwanie przydzielonego mu rejonu doręczeń, m.in. roznoszenie przesyłek listowych, paczek, czasopism, druków oraz zawiadomień o przesyłkach pocztowych. Organ stwierdził, że orzeczenie lekarskie zostało wydane przez lekarza uprawnionego zatrudnionego w jednostce orzeczniczej, upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, a WOMP w G. rozpoznał u p. L. przewlekłe zapalenie okołostawowe barku prawego jako chorobę zawodową, biorąc pod uwagę sposób wykonywania pracy przez p. L. z obciążeniem układu ruchu oraz wyniki badań specjalistycznych. W opinii uzupełniającej WOMP w G. z dnia 29.04.2008r. wyjaśniono, iż badanie ciężaru torby p. L. wykazało wagę: 29.41kg, 25.71kg, 18.30kg, 14.92kg. WOMP w G. przyjął z wysokim prawdopodobieństwem, że praca p. L. na stanowisku listonosza spowodowała wystąpienie u niego choroby zawodowej. Wprowadzenie środków profilaktycznych tj. skrzynek kontaktowych oraz ważenie torby listonosza wprowadzono na 3 miesiące przed końcem pracy p. L., który od 28.12.2005 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. W opinii uzupełniającej WOMP podkreślił, że decydujące znaczenie dla powstania schorzenia u p. L. miała kilkunastoletnia praca na stanowisku listonosza w warunkach nadmiernego obciążenia statycznego stawu ramiennego prawego- dźwiganie i przenoszenie ciężarów, natomiast wada kręgosłupa czy ciężka praca fizyczna miały jedynie wpływ na zaostrzenie istniejących dolegliwości, a nieprzestrzeganie przez p. L. zaleceń dotyczących nie noszenia torby jedynie na prawym ramieniu nie może być powodem nie rozpoznania u niego choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję wniosło "H" w W.. Skarżący wystąpił z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych polegające na wadliwym uznaniu, iż ocena warunków pracy u skarżącego daje podstawę do stwierdzenia wysokiego prawdopodobieństwa, że choroba powstała na skutek sposobu wykonywania pracy u skarżącego; naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy- dokonanie wadliwych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności co do warunków i sposobu wykonywania pracy przez pracownika u skarżącego, sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawie obarczonego wadą dowodu - kontroli Urzędu Pocztowego w D. - z wizji trasy chodu, ciężaru torby do doręczeń, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów w zakresie oceny narażenia zawodowego, brak wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności sprawy, wyciągnięcie wadliwych wniosków z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów( art. 79, art. 78 § 1 , art. 77§ 1 kpa). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, zlecając jedynie wydanie uzupełniającej opinii lekarskiej WOMP w G., przy czym postawione pytania zawierają stanowisko organu wobec materiału dowodowego, który winien być przedmiotem samodzielnej oceny biegłych. Organ odwoławczy nie dokonał ustaleń dotyczących charakteru i sposobu wykonywania pracy przez K. L. w jego gospodarstwie rolnym, co w ocenie skarżącego nie pozostawało bez wpływu na stwierdzone u pracownika schorzenie. Zebranie materiału dowodowego w tym zakresie umożliwiłoby biegłym wypowiedzenie się na temat wpływu tych prac na stwierdzone schorzenie. Zaniechanie organu w tym zakresie miało wpływ na treść opinii biegłych. Podobny wpływ na treść opinii biegłych miały wadliwe ustalenia w przedmiocie sposobu wykonywania pracy listonosza, a swoje stanowisko w tym zakresie skarżący obszernie uzasadnił. Ponadto skoro nie dokonano ustaleń co do charakteru i sposobu wykonywania przez K. L. pracy w gospodarstwie rolnym to trudno zgodzić się z opinią lekarzy, że ciężka praca fizyczna w gospodarstwie rolnym i wada kręgosłupa miała jedynie wpływ na zaostrzenie istniejących dolegliwości. Wydana opinia uzupełniająca stanowiąca podstawę stwierdzenia choroby zawodowej oparta została na wadliwym, wskazanym przez organ, założeniu. Ponadto z nieznanych przyczyn przedmiotem analizy stał się wyłącznie okres pracy K. L. na poczcie, mimo stwierdzenia na podstawie analizy kart oceny narażenia zawodowego, że również praca w "I" w T. była pracą w narażeniu mogącym spowodować chorobę zawodową wywołaną sposobem wykonywania pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie choroby zawodowej K. L. stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej K. L. prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie T. K. orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego . W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały co prawda decyzje stwierdzające u K. L. chorobę zawodową – przewlekłe choroby układy ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy- przewlekłe zapalenie okołostawowe barku, jednak decyzje organów obu instancji konsekwentnie kwestionował pracodawca – skarżący w niniejszym postępowaniu – "J" w W.. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić również sytuację skarżącego, czyli strony, która od początku postępowania nie zgadzała się zarówno z orzeczeniem lekarskim jak i z decyzją organu I instancji, a przepisy prawa, na podstawie których ustalono, że K. L. cierpi na chorobę zawodową, okazały się niekonstytucyjne. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Jednak w ocenie Sądu nie odpowiada temu celowi zaspokojenie roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, bowiem może to spowodować uszczerbek w ochronie praw pracodawcy. Również takie poglądy prezentowane są zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2006r w sprawie II OSK 1403/05, LEX nr 214402; A. Wróbel " "Odroczenie" przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją. Zagadnienia wybrane" i cyt. tam literatura, Księga Jubileuszowa ku czci Profesora J. Trzcińskiego, NSA, W-wa 2007r, str. 105 i n.). Sprawa stwierdzenia, czy K. L. cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową, powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.