II OSK 1899/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Zofia Flasińska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 104/09 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozstrzygnięcia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 104/09 oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozstrzygnięcia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obszerną skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...][...]o nie wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa m. willi położonej w W. przy ul. [...]i wniosła o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania decyzji administracyjnej w terminie oznaczonym przez Sąd. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego rażącą bezczynność, tj. rażące naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 4 stycznia 2007 r. poinformowało skarżącą o wszczęciu wobec Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz, że w terminie 14 dni może zapoznać się z aktami sprawy, zgłaszać uwagi, wnioski i dowody w postępowaniu. Do chwili złożenia niniejszej skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wydał decyzji w sprawie i nie wykonał obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a., chociaż od dnia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w styczniu 2007 r. upłynęły przeszło 2 lata i 2 miesiące. Strona skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby w późniejszym czasie Spółce udało się doprowadzić do stwierdzenia bezprawności działań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odniesieniu do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego, to samo przedłużanie postępowań nadzwyczajnych przed Ministrem, w tym postępowania objętego niniejszą skargą na bezczynność, umożliwi działającym w bezprawnym porozumieniu organom władzy publicznej, osiągnięcie zamierzonych przez nich celów – blokadę rozbiórki budynku, wbrew wiążącym wyrokom sądów. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zajął stanowiska co do zarzutu bezczynności, poinformował, że akta postępowania zostały przekazane do innych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazał, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, stosownie do art. 149 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczy willi położonej w Warszawie przy ul. [...]oraz, że C.Sp. z o.o. z siedzibą w W., umową z dnia 14 września 2007 r. sprzedała tę willę, i nie jest już jej właścicielem. Sąd podał, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że prawo do wniesienia skargi związane jest z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium zaś interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2004, s. 413). Pojęcie "interes prawny" użyte w tym przepisie, obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może więc być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Zauważyć należy, że C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. umową z dnia 14 września 2007 r. sprzedała nieruchomość położoną przy ul. [...], a zatem nie jest już właścicielem tej nieruchomości. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2006 r. II OSK 825/05, LEX nr 194006, że legitymacja do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postępowaniu ze skargi na bezczynność będzie zależeć od tego czy skarżący jest nadal stroną postępowania administracyjnego. Utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powoduje, że skarżący utracił interes prawny, który uzasadniał wniesienie skargi na bezczynność. Sąd stwierdził, że skoro C. Sp. z o.o. sprzedając nieruchomość utraciła do niej tytuł prawnorzeczowy, to nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków willi położonej przy ul. [...]. Podniósł ponadto, że zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. II FSK 1337/06, LEX nr 384145, jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według przepisów obowiązujących. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez poniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadania legitymacji skargowej C. w sprawie; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które: i. zasadza się na nieuzasadnionym i nieuprawnionym, a także niepopartym żadnymi przepisami prawa twierdzeniu, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków musi wynikać z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, ii. w konsekwencji nie wyjaśnia dlaczego C. nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie, gdyż abstrahuje całkowicie od roli C. w postępowaniu oraz od analizy jej interesu prawnego w tym postępowaniu poza konstatacją, iż skoro nie przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy, to nie ma interesu prawnego w postępowaniu, iii. skoro opiera się jedynie na dowolnym, arbitralnym założeniu oraz abstrahuje od interesu prawnego C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, tym samym nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia Sądu, 3. naruszenie art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez niewykonanie obowiązku kontroli, określonego w tych przepisach, polegające na: i. poniechaniu merytorycznego zbadania skargi C. na skutek arbitralnego przyjęcia, iż nie przysługuje jej zdolność skargowa, ii. dokonaniu oceny statusu C. w postępowaniu przed Ministrem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wg innego kryterium, niż kryterium legalności, 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a (treść zarzutu sprostowana na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r.), poprzez arbitralne oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej C., pomimo braku zbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej legitymacji. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu w skarżonym wyroku, że C. nie kwalifikuje się w niniejszej sprawie do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionych do złożenia skargi (brak legitymacji skargowej), gdyż nie przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków, na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku dowolnego i błędnego założenia, iż brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości równoznaczny jest z brakiem interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowano szczegółowo poszczególne zarzuty, podnosząc m.in., że 16 sierpnia 2004 r. C. złożyła do Prezydenta m.st. W. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku położonego przy ul. [...]w W. Pismem z dnia 1 marca 2006 r. Spółka została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków, a postępowanie to zostało wszczęte na skutek pisemnej inicjatywy S. Konserwatora Zabytków. Prezydent m.st. W. wykorzystał wszczęcie tego postępowania do zawieszenia z urzędu postanowieniem z dnia[...]marca 2006 r. postępowania w sprawie rozbiórki budynku. Bezprawność działania Prezydenta potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 156/07, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1208/06. S. Konserwator Zabytków próbuje zablokować rozbiórkę budynku, temu celowi służy m.in. niniejsze postępowanie. Na skutek długotrwałej i bezprawnej blokady rozbiórki przez współpracujące w tym zakresie organy władzy publicznej C. zmuszona była sprzedać nieruchomość przy ul. [...]w W. Spółce "T.", co nastąpiło we wrześniu 2007 r. Jednocześnie na podstawie odpowiednich porozumień C. zachowała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostała inwestorem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku i ma w przyszłości realizować na tej nieruchomości inwestycję na zasadach zastępstwa inwestycyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w I instancji, doszło do naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w dwójnasób: z jednej strony poprzez poniechanie obowiązku zbadania legitymacji skargowej C., to jest zbadania jej interesu prawnego – i w tym zakresie zarzut naruszenia tego przepisu powołany jest w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z drugiej strony – poprzez wykluczenie C. z kręgu osób uprawnionych do złożenia skargi określonego w art. 50 § 1 p.p.s.a., na skutek arbitralnego przyjęcia, iż brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości równoznaczny jest z brakiem legitymacji skargowej C., co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 k.p.a. W tym ostatnim zakresie zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a został powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowość ujęcia zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, stosownie do charakteru istoty zarzutu, potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt IIOSK 374/07). Sąd poniechał zbadania interesu prawnego C., ograniczając się do ustalenia, iż nie jest ona właścicielem nieruchomości i dowolnie przyjął, iż skoro C. nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, to nie przysługuje jej też legitymacja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ani legitymacja skargowa, aby skarżyć bezczynność MKiDN w tym postępowaniu. W konsekwencji tego założenia nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie interesu prawnego C. Z akt sprawy narzuca się ścisły związek o charakterze prawnym, wynikający z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania przed MKiDN o stwierdzenie nieważności decyzji WKZ, którego dotyczy skarga, a wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, w którym C. jest wnioskodawcą, który to związek warunkuje interes prawny po stronie C. do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym przed Ministrem w charakterze strony. Okoliczności tych WSA nie rozważył, ani nie ustalił również, czy C. przysługuje inny interes prawny, co mieściło się w obowiązku zbadania legitymacji skargowej, Sąd nie zachował w tym zakresie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., skarżąca wskazała, że w świetle tych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek rozpoznania skargi złożonej przez podmiot do tego legitymowany. Tylko w ten sposób WSA mógł wykonać obowiązek kontroli administracji publicznej. Ponieważ WSA arbitralnie uznał, iż C. nie ma zdolności skargowej, nie badał w ogóle zasadności zarzutów skargi, uchylając się tym samym od skontrolowania działania MKiDN. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. – skarżąca twierdziła, że WSA stosował wskazane przepisy niewłaściwie. Uznał bowiem błędnie, iż skoro C. nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, to nie przysługuje jej automatycznie przymiot strony. Ustalenie o braku tytułu prawnorzeczowego do przedmiotu postępowania nie wystarcza do prawidłowego zastosowania przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. ani art. 28 k.p.a., nie wyklucza istnienia interesu opartego o inne przepisy, niż kreujące prawa rzeczowe. Kwestię tę WSA pominął w swych rozważaniach, C. przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oparty o inne podstawy, niż prawo własności. Postępowanie, z wniosku C. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku, jest zawieszone w oparciu o postanowienie Prezydenta m.st. W. z dnia [...]marca 2007 r. nr [...], z powołaniem się na przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., to jest istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego w postaci przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. kreuje po stronie strony materialnoprawne uprawnienie do żądania podjęcia zawieszonego postępowania z chwilą ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie. W niniejszej sprawie, skoro przyczyną zawieszenia postępowania jest konieczność rozstrzygnięcia przez Ministra wskazanego zagadnienia wstępnego, C. przysługuje interes prawny w domaganiu się od MKiDN wydania rozstrzygnięcia, czemu służy skarga na bezczynność. Również możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publicznej, to jest zablokowaniem Spółce możliwości uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku, uzasadnia twierdzenie, że Spółka ma interes prawny w niniejszej sprawie, który uprawiał ją do wniesienia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie wskazanych w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze tej podniesione zostały zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., stad w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, które przekazane zostały przez organ w trybie wskazanym w art. 54 § 2 ustawy. Dlatego też zarzuty dotyczące przyjętych za podstawę orzekania okoliczności faktycznych winny korespondować z materiałem aktowym, jakim dysponował Sąd I instancji, który poza wskazanymi wyżej dokumentami zawierać może ponadto dokumenty zawierające dowody uzupełniające przeprowadzone przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez poniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadania legitymacji skargowej Spółki C. jest nieusprawiedliwiony. Artykuł 134 § 1 zobowiązuje Sąd I instancji do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zaskarżonym wyroku oceny, czy skarżąca Spółka jest uprawniona do wniesienia w sprawie skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.) Sąd I instancji dokonał w oparciu o pozostającą poza sporem okoliczność, że skarżąca umową z dnia 14 września 2007 r. sprzedała willę położoną w Warszawie przy ul. [...]. Skoro więc nie przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, to nie przysługuje jej "interes prawny", o którym mowa w art. 28 k.p.a., wyprowadzony z przepisów prawa materialnego w sprawie, w której wniosła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nie wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych willi położonej w Warszawie przy ul. [...]. Skarżąca, nie kwestionując powyższej oceny, zarzuca temu Sądowi, że nie uwzględnił ponadto innych okoliczności, w świetle których należało uznać skarżącą Spółkę za stronę postępowania w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Jak wcześniej zaznaczono Sąd orzeka w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Skoro więc nie został przedstawiony stosowny dokument, na mocy którego mimo zbycia przedmiotowej nieruchomości, w wyniku ustalenia stron Spółka miałaby – jak twierdzi – pozycję, która dawałaby podstawę do uznania jej legitymacji w sprawie, to całkowicie bezpodstawny jest zarzut nie rozważenia przez Sąd okoliczności, które nie wynikały z akt postępowania. W związku z powyższym nie mógł być również uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z uchybieniami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały w sposób odpowiadający wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie, chociaż lakoniczne, dostatecznie wyjaśnia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie podstawy prawej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Kwestionowane rozstrzygnięcie oparte zostało na materiale dokumentującym sprawy. Oddalając skargę na bezczynność wniesioną przez Spółkę – z powodu braku legitymacji skargowej – Sąd nie uchybił – jak twierdzi skarżąca – art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli określonego w tych przepisach, poprzez poniechanie merytorycznego zbadania skargi i arbitralne przyjęcie, iż nie przysługuje jej zdolność skargowa. Z powyższym zarzutem wiążę się zarzut materialnoprawny, dotyczący naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu w skarżonym wyroku, że Spółka C. nie kwalifikuje się w niniejszej sprawie do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionych do złożenia skargi, gdyż nie przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków. Podkreślona w skardze kasacyjnej okoliczność, że C. czerpie uprawnienia strony z innych źródeł, niż prawo rzeczowe, m.in. że wynikają one z ustaleń zawartych w porozumieniu z nabywcą nieruchomości dotyczącym rozbiórki budynku i realizacji inwestycji na nieruchomości nie mogły być uznane za wystarczające by podzielić stanowisko strony, skoro ustalenia faktyczne dokonane w sprawie nie dają podstaw do powyższych twierdzeń, które są gołosłowne. Także pozostałe twierdzenia, wiążące interes skargowy Spółki z zawieszeniem toczącego się na jej wniosek postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku, czy też z ewentualnością wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko Skarbowi Państwa nie mogły być uznane za wystarczające, by można było uznać, że Spółka uprawniona była do wniesienia skargi w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie rozumiane w bezpośredni sposób oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do KPA, Zakamycze 2000, s. 236-273). Od takiego interesu należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że dany podmiot jest zainteresowany wydaniem określonej decyzji administracyjnej, ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego, na którym opiera swoje żądanie i tak też prawidłowo została oceniona sytuacja Spółki w niniejszej sprawie. Z powyższy względów nie mogło dojść do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a., skoro uznanie braku legitymacji skargowej Spółki znajdowało oparcie we wskazanych wyżej przepisach, do zastosowania których dawał podstawę stan faktyczny sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.