I OSK 1096/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Teatru im. S. Ż. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2562/07 w sprawie ze skargi T. im. S. Ż. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2562/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Teatru im. [...][...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Teatru im. [...][...] w K. oraz Marszałka Województwa Świętokrzyskiego od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 roku, orzekającej, iż udział w wysokości [...] nieruchomości zabudowanej położonej w Kielcach obręb [...] jako działka [...] o pow. 0,2295 ha, nie przeszedł z mocy prawa na własność Państwa, uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Zajmując stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla zachowania rygorów postępowania poprzedzającego wydanie decyzji niezbędne jest ustalenie, czy wnioskodawcy - Teatrowi im. [...][...] w K., przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w postępowaniu o przejęcie nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm. - dalej zwana ustawą nacjonalizacyjną). Organ wskazał, iż ustawa nacjonalizacyjna stanowiła o przejściu podlegającego jej regulacjom mienia na własność Państwa, jeżeli mienie to pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wnioskodawca nie posiada statusu państwowej jednostki organizacyjnej, bowiem jest samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną. Jako podmiot odrębny od Skarbu Państwa (art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), nie ma interesu prawnego w żądaniu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podniesiono, iż z treści wniosku oraz pism w toku postępowania wynika, że wnioskodawca swoje prawo do nieruchomości wywodzi ze statusu państwowej jednostki organizacyjnej oraz twierdzenia, iż władał nieruchomością w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, a docelowo zamierza skorzystać z prawa nadanego art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603). Dla skorzystania z możliwości uwłaszczenia nieruchomości na zasadzie art. 202 niezbędne jest, aby państwowa lub komunalna instytucja kultury zarządzała nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 roku oraz w dacie wpisu do rejestru instytucji kultury, przy czym uwłaszczenie takie nie może naruszać praw osób trzecich. W ocenie organu, tak konstruowane uprawnienie wnioskodawcy do nieruchomości, której przejęcia na własność Państwa żąda w chwili obecnej w części wskazanej we wniosku, jest uprawnieniem jedynie hipotetycznym, niewynikającym wprost z przepisów prawa a jedynie z założenia, że gdyby nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej stanowiła w całości własność Państwa, wnioskodawcy jako państwowej jednostce organizacyjnej przysługiwałby zarząd nad nią, a to w konsekwencji doprowadziłoby do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali. Organ podkreślił, iż decyzja wydana na podstawie omawianej ustawy jest decyzją deklaratoryjną, jednakże zawiera element konstytutywny, albowiem uprawnia do powołania się na nabycie prawa i stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Zdaniem organu ewentualne przejęcie na własność Państwa przedmiotowej części nieruchomości nie mogłoby skutkować wynikającym z przepisów automatyzmem prawa wnioskodawcy do nieruchomości, a ponadto przejęcie mienia w trybie ustawy nacjonalizacyjnej jest obecnie niemożliwe, gdyż pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony własności. Zatem wnioskodawca nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym i nie przysługuje mu w nim przymiot strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej, a także naruszenia prawa procesowego, tj. art. 10 i art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż interes prawny skarżącego polega na tym, że w przypadku stwierdzenia przejścia przedmiotowego udziału na własność Państwa będzie przysługiwało mu roszczenie o uwłaszczenie na podstawie art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie to nie jest hipotetyczne albowiem skarżący spełnia wszelkie warunki do uwłaszczenia w trybie ww. artykułu. Decyzja wydana na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej, wbrew twierdzeniom organu, ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie można mówić o naruszeniu praw osób trzecich przy rozstrzyganiu w sprawie dotyczącej uwłaszczenia w sytuacji, gdy własność udziału w nieruchomości przeszła na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 roku. Podniesiono, iż ustawa nacjonalizacyjna nadal obowiązuje i stanowi podstawę rozstrzygnięć prawnych a organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania o niezgodności przepisu z Konstytucją. Na poparcie tezy, iż skarżący posiada przymiot strony, przywołano stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2006 roku sygn. II SA/Wa 1719/05 w myśl, którego, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że kontrolowana decyzja dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do ustalenia występowania bądź braku po jego stronie przesłanki interesu prawnego. Pojęcie strony określone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wiąże się w sposób podstawowy z wykładnią pojęcia interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku sygn. akt I SA 1710/2000, LEX nr 82813). Sąd pierwszej instancji zauważył, iż z analizy treści wniosku z dnia [...] lipca 2003 roku, inicjującego postępowanie o wydanie decyzji na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej wynika, że skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa do wnioskowania o uwłaszczenie instytucji kultury w oparciu o przepisy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że uprzednie uregulowanie kwestii własnościowych nieruchomości poprzez wydanie decyzji o przejściu z mocy prawa udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest elementem koniecznym i niezbędnym do podjęcia postępowania uwłaszczeniowego. Jednakże w ustawie nacjonalizacyjnej brak jest przepisu szczególnego - stanowi ona jedynie, że podlegające jej regulacjom mienie przechodzi na własność Państwa z mocy prawa (art. 2). Aby takie przejęcie mogło nastąpić wskazane mienie musiało pozostawać we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Sąd zwrócił uwagę, iż obecnie skarżący jest samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną oraz jest podmiotem nieposiadającym statusu państwowej jednostki organizacyjnej, a więc podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa. Taka sytuacja dowodzi o braku interesu prawnego w żądaniu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla skorzystania z możliwości uwłaszczenia na zasadzie art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest, aby państwowa lub komunalna instytucja kultury zarządzała daną nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 roku oraz w dacie wpisu do rejestru instytucji kultury, z tym, iż uwłaszczenie takie nie może naruszać praw osób trzecich. Podkreślono także, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego, organ nie może przesądzić, czy zaszłyby przesłanki określone w omawianej normie prawnej albowiem nie jest uprawniony do ich badania. Według WSA trafne jest stanowisko organu, iż żądanie skarżącego nie wynika wprost z normy prawa materialnego a jedynie z założenia, że gdyby nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej stanowiła własność Państwa, skarżącemu, jako państwowej jednostce organizacyjnej, przysługiwałby zarząd nieruchomością, który doprowadziłby do uzyskania przez niego użytkowania wieczystego gruntu oraz własności położonego na nim budynku. Decyzja wydana na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej ma charakter deklaratoryjny, jednakże jak stanowi art. 9 ust. 2 jest podstawą do ujawnienia prawa m.in. w księgach wieczystych. Tak, więc żądane nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa następowałoby praktycznie w dacie wydania decyzji ostatecznej, a zatem nie mogłoby skutkować automatycznym nabyciem przez skarżącego praw do nieruchomości. Ewentualne rozporządzenie przejętą na własność Państwa wnioskowaną częścią nieruchomości musiałoby być podporządkowane przepisom obowiązującym w dacie przejęcia, co oznacza, iż do gospodarki przejętą częścią nieruchomości musiałyby znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku II GSK 163/2006, LEX 274855). WSA w Warszawie podzielił stanowisko Ministra, iż skarżący nie był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 17 ustawy nacjonalizacyjnej. Skoro zatem organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie stwierdził u skarżącego, według omówionych wyżej kryteriów prawnych, przymiotu strony, decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu. Dodatkowo skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie norm postępowania. W tej sytuacji zarzut ten nie był możliwy do oceny. Samo, bowiem podanie przepisów, bez rozwinięcia zagadnienia w uzasadnieniu skargi, czyni zarzut naruszenia zasad postępowania, skutkujący istotnym wpływem na wynik rozstrzygnięcia, stwierdzeniem nie umocowanym do merytorycznej analizy. Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), skarżący wywiódł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.) mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Autor środka odwoławczego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów adwokackich, przy uwzględnieniu kosztów dotychczasowego postępowania. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Jak wskazał, w prowadzonym postępowaniu nie uzasadniał on swojego interesu prawnego zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi, ani też okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Skarżący uważa, iż rozstrzygnięcie merytoryczne (o przejściu nieruchomości na własność Państwa), wpływa na całokształt jego praw i obowiązków. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia spowoduje, iż przysługiwać mu będzie roszczenie o uwłaszczenie na zasadzie art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta została wystarczająco wyjaśniona i nie powinna budzić wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych wprost wpływa na sferę praw strony skarżącej. Uprawnienia te, wbrew twierdzeniom organu orzekającego i Sądu pierwszej instancji, nie mogą być określone jako zdarzenia przyszłe i niepewne lub okoliczności przewidywane wynikające z zamiarów strony. Na skutek wydania decyzji zmieni się bowiem sfera jego praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie implikowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionego w niej zarzutu zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązuje on - choć w sposób nader lakoniczny i nieprecyzyjny - do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący ten środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). Wprawdzie - jak wspomniano - zarzut skargi kasacyjnej dotknięty jest uchybieniami w zakresie prawidłowości i jasności jego sformułowania, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odczytanie go wraz z uzasadnieniem środka odwoławczego powoduje, iż stwierdzone uchybienia nie tamują możliwości merytorycznego zbadania sprawy. Przechodząc zatem do oceny sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, iż skarżący akcentuje w nim błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż po jego stronie nie występuje przesłanka interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie to nie jest jednak uzasadnione. Po pierwsze, interes prawny danego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi być powiązany z konkretnym przepisem prawa materialnego, przyznającym stronie indywidualne i konkretne uprawnienie. Po drugie zaś, interes prawny musi być w danej chwili aktualny. Jak więc zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, a wcześniej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, żądanie skarżącego nie wynika wprost z normy prawa materialnego. Jest ono następstwem założenia bazującego na przekonaniu, iż gdyby sporna nieruchomość, w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, stanowiła własność Państwa (a dokładnie w dacie wejścia w życie ustawy pozostawała pod zarządem Państwa i w związku z tym przeszła na jego własność), skarżącemu - jako państwowej jednostce organizacyjnej - przysługiwałby nad nią zarząd, który w konsekwencji doprowadziłby do uzyskania przez niego prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności położonego na nim budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zatem do czynienia ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym, bowiem takim jest właśnie stwierdzenie tego, czy Skarb Państwa nabył na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej własność spornej nieruchomości. Na tle powyższego, nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi tj. takimi, które wystąpią dopiero w przyszłości. Dodać trzeba, iż skarżący ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym, WSA w Warszawie prawidłowo ocenił działanie organu polegające na stwierdzeniu, iż skarżący nie był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 17 ustawy nacjonalizacyjnej. Zasadnie więc organ odwoławczy uchylił decyzji organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.