I OSK 1616/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 327/09 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na otrzymany lokal mieszkalny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 327/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na otrzymany lokal mieszkalny. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: D. K. pełni służbę w Policji od dnia 1 września 1994 r., a obecnie jest funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji Warszawa I. W służbie stałej został mianowany z dniem 1 września 1997 r. W dniu 2 grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I – o przyznanie pomocy finansowej na zajmowany lokal mieszkalny, objęty spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, położony w Konstancinie-Jeziornie przy ulicy W. nr [...], o powierzchni użytkowej 45,42 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 29,89 m2. Po rozpatrzeniu wniosku Komendant Rejonowy Policji Warszawa I w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na otrzymany w drodze darowizny lokal mieszkalny. W uzasadnieniu organ podał, że prawo do pomocy finansowej posiada jedynie policjant, któremu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. W ocenie organu I instancji, skarżący nie posiada takiego uprawnienia, bowiem lokal mieszkalny, który posiada, zaspokaja należne mu normy zaludnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. podniósł, że ustawodawca nie wskazał, aby pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego wiązała się wyłącznie z jego zakupem. Wyraził pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było takie właśnie stanowisko, to zamieściłby stosowną regulację w przepisach ustawy o Policji. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie, aktualnie obowiązujące unormowanie należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o każdą formę uzyskania lokalu mieszkalnego (zarówno odpłatną, jak i nieodpłatną), w wyniku której policjant "wejdzie" w posiadanie lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 1 i ust. 2 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), w związku z § 3 i § 14 ust. 1 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 i Dz.U. z 2007 r. Nr 123, poz. 856), w związku z § 1, § 2, § 3 ust 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa 1 z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wyjaśnił, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów m.in. przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu II instancji treść przepisów powołanej wyżej ustawy o Policji daje podstawę do stwierdzenia, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z faktem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego funkcjonariusza, a zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, jedynie w sytuacji, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W dalszej konsekwencji oznacza to, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ustawy. Komendant Stołeczny Policji podkreślił, iż uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Organ podniósł, że z treści powołanego przepisu wynika, że policjant nie może uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (w tym także pomocy finansowej) w przypadku, gdy posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy oraz gdy jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom opisany wyżej. W ocenie organu, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku D. K. miały właśnie przepisy art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ z ich treści wynika, że otrzymanie przez policjanta jednego z wymienionych wyżej świadczeń skutkuje utratą uprawnień do drugiego. W sytuacji zatem, gdy policjant, będący w służbie stałej, posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to takiemu policjantowi nie może być przydzielony lokal mieszkalny, a tym samym i pomoc finansowa. Jak stwierdził dalej organ, sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, o której mowa w powołanym przepisie prawa, wyłącza policjanta z kręgu podmiotów uprawnionych do przydziału lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Następnie organ podał, iż D. K. na dzień złożenia wniosku w sprawie pomocy finansowej, tj. 2 grudnia 2008 r. legitymował się uprawnieniami do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca, jego żona I., córka W. i syn K.). Natomiast lokal mieszkalny przy ulicy W. nr [...] w Konstancinie-Jeziornie posiada pow. użytkową 45,42 m2, w tym pow. mieszkalną wynoszącą 29,89 m2. W ocenie organu odwoławczego, tak ustalone okoliczności mieszczą się w hipotezie normy wynikającej z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów. Przepis ten przewiduje dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Komendant Stołeczny Policji podkreślił, iż w dacie złożenia wniosku skarżący posiadał lokal mieszkalny zgodny z normami zaludnienia w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i z tej przyczyny nie może otrzymać pomocy finansowej, która to pomoc jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Dodał, że ustawodawca w art. 94 ust. 1 użył pojęcia "uzyskanie lokalu" w rozumieniu uzyskania odpłatnego, a nie świadczenia bezpłatnego, a taki charakter ma świadczenie objęte umową darowizny, której skarżący był stroną. Na tę decyzję D. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej w szczególności, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę, że przysługuje mu dodatkowa, jedna norma zaludnienia wynikająca z grupy zaszeregowania i wskutek tego nieprawidłowo uznał, że w odniesieniu do jego osoby zachodzi negatywna przesłanka dla przyznania pomocy finansowej określona w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę, Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 327/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 2 lutego 2009 r. Nr 4/2009 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podstawowe znaczenie w zakresie prawa do lokalu mieszkalnego mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 89 tej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Natomiast uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej przewidziane w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy oceniać biorąc pod uwagę regulację zawartą w rozdziale 8 ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Podkreślił, że poza pomocą finansową, z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należą przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy) oraz prawo do równoważnika za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem przedmiotowej pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy o Policji. W ocenie Sądu I instancji, stosowanie przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nakłada w pierwszej kolejności na organ obowiązek ustalenia, czy lokal mieszkalny, na uzyskanie którego policjant ubiega się o przyznanie pomocy finansowej, spełnia normy zaludnienia. Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym sposób w jaki nastąpiło uzyskanie lokalu (odpłatne lub nieodpłatne), ponieważ, jak słusznie zauważył skarżący, ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji takiego rozróżnienia nie dokonał, a zakres przedmiotowy pojęcia "uzyskanie" obejmuje wszelkie zdarzenia prawne, z którymi łączy się skutek nabycia lokalu. Rozstrzygające zaś znaczenie dla kierunku rozpoznania sprawy o przyznanie pomocy finansowej będzie miało ustalenie, czy uzyskany lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia. Sąd podał, iż w niniejszej sprawie organy uznały, że skarżącemu i jego rodzinie przysługują 4 normy zaludnienia, co po pomnożeniu przez przypadającą na normę powierzchnię mieszkalną (7 m2) daje powierzchnię 28 m2, a zatem mieści się w powierzchni mieszkalnej uzyskanego w drodze darowizny lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organów i uznał, iż zarówno organ I, jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie wobec skarżącego i jego rodziny przyjęto łącznie 4 normy zaludnienia w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., który stanowi, iż dla policjanta posiadającego rodzinę przyjmuje się po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Natomiast przepisy pkt 3 i 4 tego rozporządzenia wiążą liczbę przysługujących norm zaludnienia z grupą zaszeregowania przypisaną stanowisku służbowemu, na które policjant został mianowany. W ocenie Sądu I instancji organy powinny były zatem ustalić, czy skarżącemu przysługują dodatkowe normy zaludnienia: trzy – w sytuacji stanowiska służbowego zaszeregowanego w grupie od 18 do 16 oraz dwie – w sytuacji stanowiska służbowego zaszeregowanego w grupie od 15 do 11. Sąd wojewódzki wskazał, iż zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im stopnie etatowe określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Ostatniej zmiany tego rozporządzenia dokonano rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz U. Nr 24, poz. 149). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 14 lutego 2008 r., a zatem obowiązywało już w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem D. K.. § 6 rozporządzenia zmieniającego stanowi, iż zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu wymienionym w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń od dnia 1 stycznia 2008 r. Jednocześnie w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmieniającego zamieszczono tabelę równorzędnych grup zaszeregowania zawierającą zestawienie grup zaszeregowania zachowanych przed dniem 1 stycznia 2008 r. z równorzędnymi grupami zaszeregowania przysługującymi od dnia 1 stycznia 2008 r. Z okazanego przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2008 r. (kopia rozkazu w aktach sprawy) wynika, że skarżący zajmuje stanowisko eksperta zaszeregowane w 9 grupie zaszeregowania zasadniczego. Sąd wojewódzki podkreślił, iż w świetle regulacji § 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. oznaczałoby to, że stanowisko skarżącego nie należy do grup zaszeregowania wymienionych w pkt 2 i 3, a wyliczenia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu należałoby dokonać wyłącznie w oparciu o § 2 pkt 1 tego rozporządzania. Jednakże tego rodzaju wykładnia przepisów byłaby błędna. Należy bowiem zauważyć, że przepisy rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. zostały znowelizowane tylko raz (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2007 r., Dz.U. Nr 123, poz. 856) i to jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie dla ustalenia grupy zaszeregowania ma wprowadzona rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. tabela równorzędnych grup zaszeregowania, wedle której przysługująca obecnie skarżącemu 9 grupa zaszeregowania odpowiada 11 grupie zaszeregowania, określonej w przepisach obowiązujących do dnia 14 lutego 2008 r. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, iż na podstawie § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. skarżącemu, z uwagi na zaszeregowanie do grupy 11, przysługują dwie normy zaludnienia, co daje łącznie 5 norm zaludnienia, a nie, jak przyjął organ odwoławczy, 4 normy zaludnienia. Sąd zaznaczył, że w takiej sytuacji uzyskany przez skarżącego lokal mieszkalny nie odpowiadał przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia 2 lutego 2009 r. doszło do naruszenia przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Stołeczny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w niniejszym przepisie dotyczy również uzyskania nieodpłatnego np. w drodze darowizny co w konsekwencji ma takie znaczenie, że zdaniem sądu policjantowi przysługuje pomoc finansowa na otrzymany lokal mieszkalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy w uzyskaniu lokalu mieszkalnego ma sytuacja w jaki sposób nastąpiło uzyskanie lokalu (odpłatnie lub nieodpłatnie), ponieważ ustawodawca takiego rozróżnienia nie dokonał, a zakres przedmiotowy pojęcia "uzyskanie" obejmuje wszelkie zdarzenia prawne, z którymi łączy się skutek nabycia lokalu. Komendant Stołeczny Policji wskazał na orzeczenie NSA z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 844/98. Zgodnie z tezą tego orzeczenia, na podstawie art. 94 ustawy o Policji pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Natomiast w przypadku skarżącego pomoc ta nie byłaby przeznaczona na uzyskanie lokalu, bowiem skarżący uzyskał już wcześniej taki lokal. Stał się właścicielem zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w drodze darowizny. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zgodził się ze wcześniejszym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdził, iż ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji użył pojęcia "uzyskanie lokalu" w rozumieniu uzyskania odpłatnego, a nie umowy darowizny. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z nabyciem zaś takich lokali wiążą się poniesione koszty finansowe. Darowizna zaś jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Nie jest zatem formą uzyskania lokalu mieszkalnego, z która łączy się prawo do uzyskania pomocy finansowej. Koszty sporządzenia aktu darowizny nie są kosztami uzyskania lokalu, gdyż nie są to koszty związane bezpośrednio z uzyskaniem lokalu mieszkalnego, ale wydatki pośrednie. Wydatki te nie mieszczą się w pojęciu kosztów związanych z uzyskaniem lokalu. Nadto koszty te w zależności od uzgodnień mogą być ponoszone przez każda z nich. Niewłaściwa wykładnia zaskarżonego przepisu ma taki skutek, że mimo braku podstaw do przyznania pomocy finansowej sąd sformułował wskazówki interpretacyjne, jaki organ powinien przyjąć orzekając ponownie o tym świadczeniu. Zdaniem organu skarżącego, jeżeli pomoc finansowa nie przysługuje co do zasady, to nawet błędne ustalenia organu co do przysługujących norm zaludnienia nie mają żądnego znaczenia, w takiej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zarzutowi stanowiącemu jej podstawę dokonał poprawnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej wiąże je z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do ww. przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem ilości członków rodziny policjanta. W myśl art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż D. K. z uwagi na zaszeregowanie do grupy 11 oraz ilość członków rodziny przysługuje 5 norm zaludnienia, co oznacza, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie zaspokaja uprawnień policjanta w zakresie prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ustalenie to nie zostało zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną, która oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Dalszą konsekwencją powyższego ustalenia jest twierdzenie, iż prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego nie zostało zrealizowane, ponieważ funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny nieodpowiadający (mniejszy) przysługującym mu normom zaludnienia. Tylko bowiem w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przydzielonego w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, czy też uzyskanie lokalu mieszkalnego w inny sposób, których powierzchnia odpowiada należnym funkcjonariuszowi normom zaludnienia (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji) można mówić o tym, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji zostało zaspokojone. W przeciwnym razie mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej jest sposób uzyskania lokalu (odpłatnie czy nieodpłatnie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze darowizny lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, iż funkcjonariusz policji w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.