IV SA/Wa 697/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę- Samorządowe Kolegium Odwoławcze W P. postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst z 2004r. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm. ), po rozpatrzeniu zażalenia P. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości B.. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydana jest po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jak stanowi pkt 6 art. 53 ust.4 uzgodnienie wymagane jest z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisem odrębnym, którym jest art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle art. 7 ust.1 cyt. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy czym z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje wójt, burmistrz, lub prezydent miasta ( art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3). Wniosek ten podlega zaopiniowaniu przez marszałka województwa ( art. 7 ust. 4). Nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego stanowi działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha ( grunty rolne klasy III), która według wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] maja 2008r. oraz mapy z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2008r. powstała z podziału działki nr ew. [...] o pow. łącznej [...] ha stanowiącej użytki rolne klasy II i III. Przedmiotowa działka położona jest na terenie dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni miejscowy plan przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy w R. z dniem [...] grudnia 2003r. utracił moc obowiązującą. Według tego nieobowiązującego już planu teren inwestycji oznaczony był symbolem ORP -jako tereny dla rozwoju produkcji rolniczej z ograniczonym prawem do zabudowy. Obecnie dla tych terenów nie jest prowadzona procedura zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w przypadku gdy nie ma możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym uzyskanie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, w sytuacji gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody odpowiedniego Ministra. Zdaniem Kolegium, organ uzgadniający pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", o którym jest mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mającej charakter przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, słowniczek pojęć ustawowych zawartych w art. 4 ustawy o ochronie gruntów nie definiuje tego pojęcia, to jednak podziela pogląd organu pierwszej instancji, że art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy całego zwartego konturu użytku gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszaru klas I - III w granicach działki inwestora. Należało więc przyjąć, że działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się w zwartym konturze obszaru posiadającego przeznaczenie rolne, obejmującego działki powstałe z podziału działki nr ew. [...]. W konkluzji stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym uzasadnionym jest negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. K. domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, ograny obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w zakresie " zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", przyjmując, że zwarty obszar konturu należy rozpatrywać łącznie z innymi wyodrębnionymi geodezyjnie działkami o łącznej pow. [...] ha. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być , interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem " w rozumieniu tego przepisu jest teren wskazany we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Taka wykładnia tego art. 7 ust. 2 znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, np. wyrok WSA z dnia 10 maja 2007, sygn. IV SA/Wa 259/07, lex 340453; wyrok WSA z dnia 21 marca 2007r., sygn. IV SA/Wa 30/70; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. II OSK 1826/06). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola te sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna, albowiem kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, iż utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego odpowiadają prawu. Jak stanowi art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla wnioskowanego przez skarżącego obszaru inwestycji, obejmującego działkę nr ew. [...], położonej w B., gm. R., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w R., utracił moc obowiązującą, a do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został uchwalony nowy plan. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Jedną z koniecznych przesłanek wydania tej decyzji zgodnie z pkt 4 tego przepisu jest to, aby teren wskazany we wniosku inwestora nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Właściwy organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest przed jej wydaniem dokonać uzgodnienia jej projektu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4. ustawy. Z treści pkt 6 tego przepisu, jak też z art. 4 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (jedn. tekst z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wynika, że w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do uzgodnienia jest starosta. Zgodnie z art. 92 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki , drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy 1 zagospodarowania terenu. Czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości wedle treści powołanego przepisu jest wpis do katastru, a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków. Zatem charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle określonych przez prawo. W myśl art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy ( ust.2). Zasadą więc jest, iż zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, natomiast przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Zasadę tę, w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza treść art.7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według pkt 1 art. 7 ust. 2 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I -III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że teren wskazany we wniosku, na którym skarżący zamierzał zrealizować planowaną inwestycję, stanowi użytek rolny klasy III i nie był on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Teren ten obejmuje działkę nr ew. [...] o pow. [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki rolnej nr ew. [...], której użytki rolne klasy II i III stanowiły łączną powierzchnię [...] ha. Kwestią sporną jest to czy teren, na którym miała być zlokalizowana inwestycja wskazana we wniosku, wymagał w ogóle uzyskania takiej zgody, jeżeli powierzchnia działki nie przekraczała 0,5 ha, skoro art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwalnia z obowiązku uzyskania zgody grunty rolne, których zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha. Organy obu instancji przyjęły, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi, a więc obszar przekraczający wielkość wskazaną w powołanym wyżej art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy. Za obszar ten uznano wszystkie grunty klasy II i III wchodzące w skład działki rolnej, która uległa podziałowi wykluczającemu rolne użytkowanie poszczególnych działek. Trzeba jednak podnieść, że jeżeli właściciel gruntu dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczonych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem ( por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 113/08, publikowany na stronie internetowej orzecznictwa NSA). Zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywana jest wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że przez zwarty obszar projektowany należy rozumieć obszar, który w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma jednolite przeznaczenie i jest wytyczony liniami rozgraniczającymi oddzielającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. W takim rozumieniu tego pojęcia bez znaczenia pozostaje powierzchnia inwestycji, która będzie na tym terenie realizowana, chyba że zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust.1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. W postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów rolnych lub leśnych starosta, dokonuje zarówno oceny, czy działka wskazana we wniosku inwestora ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2 art. 7, jak również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntów i innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zasadnie i bez obrazy przepisów prawa materialnego organy obu instancji odmówiły dokonania uzgodnienia, przyjmując, że zwarty obszar gruntów klasy II i III projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza obszar 0, 5 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym dla żadnej z działek położonych w tym obszarze nie można ustalić warunków zabudowy. Innymi słowy, dla terenu o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody lub zgody takiej nie posiadają, w ogóle nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji o przeznaczeniu innym, aniżeli rolniczym lub leśnym ( wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06, publikowany na stronie internetowej orzecznictwa NSA). Nie można podzielić argumentów skargi, że do ustalenia spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ww. ustawy, nie należy przyjmować obszaru działki nr ew. [...] przed jej podziałem, ale obszar działki nr ew. [...] powstałej z podziału tej działki. Taka interpretacja art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych określonych w ustawie z dnia 3 lutego 1995r., bowiem stwarzałaby sytuację, że na użytkach rolnych klasy I - III można by realizować inwestycje, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 0, 5 ha bez zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.