II SA/Gd 252/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne oddala skargę. W dniu 29 sierpnia 2008r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu działki gruntu stanowiącej mienie komunalne o następującej treści. "Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tekst jednolity: Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 13 ust.1 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity: Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 z późn. zm./ Rada Miejska uchwala, co następuje: § 1. przeznacza się do sprzedaży w drodze przetargu działkę gruntu, oznaczoną numerem [...] o powierzchni 0,53ha, położoną w obrębie Ś., gm. M. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 3. uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu 3 września 2008r., który w dniu 10 września 2008r. powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiadomił Radę Miejską, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem i wniósł o jej dostosowanie do stanu zgodności z prawem oraz o poinformowanie organu nadzoru o zajętym stanowisku w sprawie w terminie 7 dni. W uzasadnieniu wskazano, że przeznaczenie nieruchomości gminnej do sprzedaży należy do kompetencji wójta, radzie gminy przysługuje zaś uprawnienie do wyrażenia zgody na dokonanie tej czynności, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Rada Miejska odmówiła dokonania zmiany uchwały, swoje stanowisko uzasadniając tym, że stanowiący charakter kompetencji rady gminy nie wyłącza podjęcia uchwały, której dotyczyło wezwanie Wojewody. Rada Miejska powołała się na funkcje stanowiące i kontrolne rady gminy, do właściwości, której należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, której wójt jest organem w wykonawczym, wykonującym uchwały rady gminy. Rada Miejska wskazała, że po dokonaniu analizy przepisów ustawy o samorządzie gminnym / art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1/ w związku z art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP uznała, że uchwała jest prawidłowa, zgodna z konstytucją i zasadami demokratycznego państwa prawnego, albowiem nie można z powołanych przepisów wyprowadzić wniosku, by stanowienie, a więc decydowanie o przeznaczeniu do sprzedaży istotnych składników majątkowych gminy, tj. nieruchomości leżało poza kompetencjami rady gminy. W dniu 3 października 2008r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu działki gruntu stanowiącej mienie komunalne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z przywołanym przez Radę Miejską przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis art. 13 ust.1 i art.37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi min. iż nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, która następuje w drodze przetargu. Z kolei przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, podobny zapis zawiera art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Powołując się na powyższe regulacje prawne Wojewoda wskazał, że przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży mieści się w gospodarowaniu nimi, należącym do kompetencji wójta, radzie gminy przysługuje zaś uprawnienie z cyt. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym polegające na wyrażeniu zgody na dokonanie czynności sprzedaży, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Odnosząc się do stanowiska Rady, Wojewoda wskazał, że kompetencja rady w zakresie gospodarowania mieniem gminy ma charakter wyjątkowy na tle ogólnej kompetencji wójta wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd, jak wskazano, zdaniem organu nadzoru kompetencja ta może obejmować jedynie kwestie określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Gmina M. –Rada Miejska wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżonej uchwale zarzucając naruszenie prawa poprzez naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 ,art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit.a, art. 26 ust. 1, art.30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również naruszenie interesu prawnego skarżącej polegającego na poszanowaniu przez organy wykonawcze państwa konstytucyjnych uprawnień stanowiących rady gminy, w tym w zakresie stanowienia o przeznaczeniu nieruchomości gruntowych jako istotnych składników majątku Gminy M., a także konstytucyjnego podziału organów /władz/ gminy i kompetencji organów gminy na stanowiące i wykonawcze, w tym zakresie stanowienia przez organ stanowiący gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości gruntowych i wykonywaniu przez organ wykonawczy czynności sprzedaży nieruchomości i uchwał organu stanowiącego gminy. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła szczegółowe uzasadnienie zarzutów. Odnosząc się do uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego skarżącego wskazano, że pomija ono treść art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie gospodarowanie to wykonywanie czynności przewidzianych art. 23 ust. 1 tej ustawy, w szczególności takich jak sprzedaż, a wykonywanie czynności, to nie to samo co stanowienie o nich. Stosownie do art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, przy czym ustrój wewnętrzny tych jednostek określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Według art. 15 ust. 1, art. 18 ust.1 oraz art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy, do którego właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej / w tym niektóre takie jak wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych wg art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy do właściwości wyłącznej/, natomiast wójt / burmistrz/ jest organem wykonawczym w gminie, wykonującym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym według art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy gospodaruje mieniem komunalnym. Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w przepisach prawa. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie, kluczowym zagadnieniem w sprawie jest definicja pojęcia gospodarowania mieniem komunalnym i gminnym zasobem nieruchomości oraz wykonywania czynności z zakresu obrotu nieruchomościami, których w danej sytuacji pojęcie to dotyczy. Ponownie wskazano, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pomija powołane wyżej przepisy art. 25 ust. 2 i 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie zawiera własnej definicji wykonywania czynności, stąd wykładni na czym polega wykonywanie czynności, o których mowa w tych przepisach, należy dokonywać w oparciu o posługujące się tym lub podobnym pojęciem przepisy ustaw, w szczególności z uwzględnieniem art. 169 ust. 1 konstytucji RP wprowadzającego pojęcie organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, jak i operujących pojęciem organu stanowiącego i kontrolnego oraz organu wykonawczego gminy, wykonującego jedynie uchwały organu stanowiącego gminy – art.15 ust. 1, art. 18 , art. 26 ust. 1 i art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Pojęcie wykonywania przez organ wykonawczy czynności dotyczących istotnych składników majątku gminy, należy więc interpretować w powiązaniu z takim wykonawczym charakterem kompetencji organu wykonawczego, gospodarującego mieniem i zasobem gminnym, jak i z konstytucyjnym przeciwstawieniem tych czynności i uprawnień organu wykonawczego oraz uprawnień stanowiących. W takim też kontekście należy odpowiedzieć, który organ według art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje o przeznaczeniu istotnych składników mienia do sprzedaży, a także rozumieć art. 18 ust. 1 tej ustawy, według którego do właściwości rady gminy należą zasadniczo wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że przyjęcie w uchwale zgodnie z jej projektem przygotowanym przez Burmistrza sformułowania "przeznacza się do sprzedaży", zamiast "wyraża zgodę na sprzedaż" nieruchomości nie powinno być uznane za naruszenie, a zwłaszcza za istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się dodatkowo do treści skargi Wojewoda wskazał, że przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży to podejmowanie czynności, które przy uwzględnieniu szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, mają wytypować daną nieruchomość do sprzedaży, co mieści się w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, które zostało zastrzeżone do kompetencji organu wykonawczego. Natomiast uprawnienie organu stanowiącego wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stąd uchwała rady gminy podejmowana na podstawie tego przepisu powinna ograniczać się w swej treści do określenia zasad lub wyrażenia zgody. W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2008r. skarżąca zakwestionowała powyższą argumentację. Podkreślono w szczególności, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym sprawy gospodarki nieruchomościami gminnymi należą do pierwszych i podstawowych zadań własnych gminy, a przy realizacji tych zadań zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy organ wykonawczy podlega wyłącznie radzie gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. / Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm./ uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym art. 90. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ww. ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2008r. została doręczona organowi nadzoru / Wojewodzie / w dniu 3 września 2008r. O nieważności uchwały organ nadzoru orzekł w dniu 3 października 2008r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały z dnia 29 sierpnia 2008r. zostało doręczone skarżącej w dniu 6 października 2008r. Natomiast skarga została wniesiona w dniu 4 listopada 2008r., a więc z zachowaniem terminu 30 dni na wniesienie skargi, wynikającego z powołanego art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę Sąd zważył, że w pierwszej kolejności ustalić należy czy powołane w podstawie prawnej przepisy mogły stanowić podstawę dla podjęcia przez Radę Miejską zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. W podstawie prawnej uchwały z dnia 29 sierpnia 2008r. powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu ustalenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być m.in. przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, stanowiących o zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Sąd nie podzielił przytoczonych wyżej argumentów skarżącej zawartych w skardze. Rada gminy jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem / art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ lub kontrolą / art. 18 ust. 1ustawy/. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze oraz podejmować uchwał w sprawach, w których kompetencje przyznano innym organom. Zakres uprawnień rady gminy dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został jednoznacznie ujęty w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zatem rada gminy może podejmować wyłącznie uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, samo gospodarowanie należy do wójta. Zasada ta jest potwierdzona również w powoływanym przez skarżącą art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Zarzuty zawarte w skardze, że rozstrzygnięcie Wojewody narusza stanowiące kompetencje Rady Gminy polegające na stanowieniu o przeznaczeniu do sprzedaży oraz narusza konstytucyjną zasadę podziału organów władzy nie może więc zasługiwać na uwzględnienie. Z powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, jedynym ograniczeniem wójta w procesie gospodarowania mieniem komunalnym jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji gdy nie zostały określone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zasady gospodarowania mieniem komunalnym. Innymi słowy powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i powoływane przez skarżącą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że w przypadku braku określenia uchwałą zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie brak jest uchwały Rady Miejskiej w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości komunalnych. Zatem Rada miała jedynie kompetencję do wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, po złożeniu przez Burmistrza projektu uchwały dotyczącej sprzedaży nieruchomości. Kompetencja rady gminy przewidziana w powoływanym przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy nie jest tożsama z materią ujętą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu Wojewody. Odnosząc się natomiast do pojęcia gospodarowania mieniem komunalnym zawartym w cyt. przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to pojęcie to oznacza rozporządzanie zasobem nieruchomości komunalnych, poprzez ich nabywanie, zbywanie, w tym sprzedaż czy też obciążanie nieruchomości /por art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym/. Na takie rozporządzanie organ wykonawczy ma obowiązek uzyskać zgodę rady gminy, w sytuacji braku określenia zasad nabycia nieruchomości i ich zbycia w uchwale rady gminy, w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że w świetle powołanych regulacji przeznaczenie opisanej w uchwale nieruchomości do sprzedaży w takim stanie faktycznym należało do kompetencji wójta. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i działając na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.