VIII SA/Wa 835/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] – powołując się na art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g") stwierdził wygaśnięcie mandatu R.B., Wójta Gminy R. W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda [...] wskazał na art. 4 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( Dz. U. Nr 106 poz. 679 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.o.d.g" według którego osoba piastująca stanowisko wójta gminy, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tej ustawie, nie może być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Organ nadzoru ustalił, że R.B. pełniąc funkcję Wójta Gminy R. naruszył w/w zakaz, bowiem piastował również stanowisko Przewodniczącego Rady Nadzorczej w Banku Spółdzielczym w I. Powyższe wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Banku Spółdzielczego w I., jak i oświadczenia majątkowego złożonego przez R.B. z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz informacji zaczerpniętych ze strony internetowej w/w banku. W badanych oświadczeniach majątkowych złożonych przez R.B. istnieją rozbieżności potwierdzone przez Biuro Ochrony [...] Urzędu Wojewódzkiego. W oświadczeniach majątkowych składanych w kadencji 2002 – 2006 oraz oświadczeniu złożonym w związku z objęciem funkcji wójta w kadencji 2006 – 2010 nie wykazano członkostwa w radzie nadzorczej Banku Spółdzielczego w I., zaś obecnie wykazano takie zasiadanie od 2002 roku. Tym samym, przyjęto, że R.B. ujawnił członkostwo w radzie nadzorczej banku dopiero po tym, kiedy uzyskał wiedzę odnośnie wszczętego wobec jego osoby postępowania administracyjnego przez organ nadzoru. Powyższe ustalenia w oparciu o treść art. 5 ust. 1 pkt. 3 u.o.d.g skutkują koniecznością podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta przez radę gminy, a w przypadku braku wydania stosownej uchwały, podjęciem przez organ nadzoru czynności określonych w art. 98a u.s.g. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98a u.s.g wezwał Radę Gminy R. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy R. R.B. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Rada Gminy R. po otrzymaniu w/w wezwania podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu. Z uwagi na fakt nie podjęcia stosownej uchwały, mimo wezwania Wojewody [...] do jej podjęcia, organ nadzoru poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Następnie zaś – działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g – stwierdził wygaśnięcie mandatu R.B., Wójta Gminy R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Gminy R. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego z powodu rażącego naruszenia prawa. Podniosła, że podjęcie w/w decyzji mimo nie uprawomocnienia się decyzji – rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 roku stwierdzającego nieważność jej uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 roku w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. jest przekreśleniem konstytucyjnej zasady kontroli działalności instytucji publicznej przez sądy administracyjne ( art. 3 § 1,2,3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a ). Ponadto zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu tj. Rady Gminy R. i Wójta Gminy R.B., a w szczególności art. 10 § 1,2,3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako kpa ) poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu przed wydaniem zarządzenia zastępczego, nie umożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów czy też żądań, niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż stan faktyczny stanowiący podstawę do orzekania o wygaśnięciu mandatu wójta nie jest oczywisty i nie budzący wątpliwości w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku K8/2007. Nadto nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co do kwestii zawinień, skoro toczy się postępowanie karne przed Prokuraturą Rejonową w L. w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniósł, że nie sposób się z nimi zgodzić, gdyż w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wskazano, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w związku z brakiem wydania stosownej uchwały przez Radę Gminy w R. koniecznym stało się wydanie powyższego aktu. Fakt nie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy R. o nie wygaśnięciu mandatu wójta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż jest to oddzielne postępowanie, którego wynik nie będzie miał żadnego znaczenia dla postępowania dotyczącego wydanego zarządzenia zastępczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie miało nic wspólnego z kwestią uchylenia bądź nie uchylenia mandatu Wójta Gminy R., a dotyczyło jedynie legalności wydanej uchwały. Nawet więc w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego, nadal istnieją przesłanki skutkujące koniecznością wydania zarządzenia zastępczego. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, bowiem organ nadzoru umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się w niniejszej sprawie, co też strony uczyniły. Nadto, przepis art. 98a u.s.g. nie przewiduje odniesienia do stosowania w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów kpa. W dniu [...] lutego 2009 roku Rada Gminy R. składając wniosek o odroczenie rozprawy z powodu choroby reprezentującego ją Przewodniczącego Rady, złożyła jednocześnie wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 704/08, w której zapadł wyrok w dniu 4 lutego 2009 roku dotyczący rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 roku pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi oraz wniosku dowodowego, wyjaśnił, że Wójt Gminy R. w 2007 roku złożył oświadczenie za 2006 rok, z którego wynikało, że nie jest członkiem rady nadzorczej, a następnie złożył drugie antydatowane oświadczenie za ten sam okres, w którym ujawnił swoje członkostwo. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że był członkiem rady nadzorczej nie tylko banku ale i spółki jawnej. Gdy Wójt Gminy R. zorientował się, że organ nadzoru powziął o powyższym wiedzę, w ciągu jednego tygodnia zrezygnował z członkostwa w radzie nadzorczej i zlikwidował spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują , w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt. 7 p.p.s.a ). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie ( art. 148 p.p.s.a ). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, bowiem z załączonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że reprezentujący ją Przewodniczący Rady Gminy Rzeczniów L.F. był wprawdzie niezdolny do pracy w dniach od 3 do 12 lutego 2009 roku, jednakże ze wskazania lekarskiego w pkt. 5 wynika również, że "chory może chodzić". Tym samym, powyższy wniosek, zdaniem Sądu służy jedynie przedłużeniu postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniosku dowodowego skarżącej, bowiem przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 704/08 nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zastępczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma uregulowanie zawarte w art. 4 pkt. 3 u.o.d.g według którego osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w tym także wójt, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Przywołany przepis jest jedną z istotnych regulacji mających na celu zapobieganie nieakceptowanym zarówno przez porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego, zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów nie dających się pogodzić z rolą państwa i jego organów. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.o.d.g., naruszenie powyższego zakazu przez wójta powoduje wygaśnięcie jego mandatu. Analogiczną regulację zawiera art. 26 ust. 1 pkt. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz. 984 i zmiany, dalej jako "u.b.w" ), zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Na podstawie zaś art. 26 ust. 2 u.b.w wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt. 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Z kolei stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 u.b.w oraz art. 5 ust. 2i3 u.o.d.g przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Natomiast w myśl art. 98a ust. 2 w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W świetle zebranych w sprawie dowodów, tj. oświadczeń majątkowych Wójta Gminy R. za 2007 i 2008 rok, jego wyjaśnień złożonych przed Radą Gminy w R. w dniu [...] sierpnia 2008 roku ( k.14-15 akt administracyjnych ), odpisu Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Banku Spółdzielczego w I. (k.31-34 ), Monitora Sądowego i Gospodarczego nr 40/2003 ( 1623) – k. 38, protokołu z wyboru do Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w I. ( k. 36-37 ), wyciągów z protokołów uchwał nr [...] ( k. 30 ), [...] ( k. 27 ) Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w I. podjętych w dniu [...] lutego 2007 roku, bezspornym w niniejszej sprawie jest, że R.B. łączył w sposób zabroniony funkcję wójta gminy początkowo ( co najmniej od 2002 roku ) z członkostwem w radzie nadzorczej, a następnie nawet ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Nadzorczej w/w banku. Pomimo powyższego, w oświadczeniach majątkowych za 2004 ( k. 53 ) i 2005 rok ( k. 49 ) w stosownych rubrykach dotyczących takiego członkostwa w spółdzielniach dokonał wpisu "nie dotyczy". Tym samym, spełnione zostały przesłanki do wygaśnięcia mandatu wójta. Późniejsze zaś zaprzestanie przez R.B., ( tj. jak wynika z uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. - od dnia [...] czerwca 2008 roku) zakazanej działalności nie prowadzi natomiast do restytucji stanu poprzedniego, przepisy nie przewidują bowiem instytucji przywrócenia czy też odrodzenia mandatu, który wygasł "ex lege". Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje bowiem z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, skoro nie została podjęta stosowna uchwała rady gminy w tym przedmiocie. Poza sporem zaś pozostaje, że Rada Gminy R. nie dopełniła obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, pomimo upływu terminu miesięcznego, liczonego od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Tym samym, zasadnym było wezwanie jej przez wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni ( art. 98a ust. 1 u.s.g. ), następnie zaś wobec bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydanie zarządzenia zastępczego ( art. 88a ust. 2 u.s.g ). Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należy uznać, że są one niezasadne. Instytucja zarządzenia zastępczego nie przewiduje bowiem wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego, w tym przypadku Wójta Gminy R. R.B., przed wydaniem takiego aktu ( patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 803/04 ). Art. 98a u.s.g nie przewiduje również odniesienia do stosowania w sprawach dotyczących zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów kpa. Taka delegacja znajduje się jedynie przy przepisie art. 91 ust. 5 u.s.g. Jednakże przepis art. 91 u.s.g dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych, a nie zarządzeń zastępczych. Tak więc, zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1,2,3, art. 75 § 1, art. 77§ 1, art. 79 § 1, 2 kpa są całkowicie niezasadne. Ponadto należy zauważyć, że organ nadzoru umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się w niniejszej sprawie, bowiem pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku ( k. 2 ) zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy R. o wyjaśnienie okoliczności naruszenia przez wójta w/w gminy R.B. norm prawnych określonych w art. 4 u.o.d.g przez osoby pełniące funkcje publiczne. W odpowiedzi na powyższe pismo, Przewodniczący Rady Gminy R. zwrócił się do Wójta Gminy w R. o wyjaśnienie, czy pełni funkcję członka rady nadzorczej Banku Spółdzielczego w I. ( k. 10 ), który to z kolei w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2008 roku ( k. 9 ) wyjaśnił, że nie jest członkiem rady nadzorczej w/w banku. Nadto, R.B. jako wójt, wypowiedział się przed radą gminy odnośnie przedstawionych przez organ nadzoru okoliczności uzasadniających podjęcie uchwały, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy w R. ( k. 14-15 ). Tym samym, umożliwienie wójtowi kolejnego wypowiedzenia się przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę [...] stało się bezcelowe. Nietrafny jest również zarzut wydania zarządzenia zastępczego, mimo nie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 roku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że w/w rozstrzygnięcie nadzorcze stanowiło oddzielne postępowanie, którego wynik nie ma żadnego znaczenia dla postępowania dotyczącego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło bowiem jedynie kwestii legalności uchwały rady gminy. Tak więc, postępowanie sądowe dotyczące zasadności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma wpływu na wszczęte postępowanie dotyczące zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Uchylenie zaś przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego, nie oznacza, że nie istniały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego. Tym samym, argumenty dotyczące przekreślenia przez organ nadzoru konstytucyjnej zasady kontroli działalności instytucji publicznej przez sądy administracyjne nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, iż w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R. Zważywszy na fakt, iż brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia zastępczego z obrotu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 p.p.s.a.