VIII SA/Wa 704/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewygaśnięcia mandatu wójta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ; 2) stwierdza, że uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 704/08 Uzasadnienie Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2008 roku, [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej jako u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...] w sprawie nie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. Organ ustalił i zważył co następuje: Rada Gminy w R. w dniu [...] sierpnia 2008 roku podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia nie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. Jako podstawę prawną do podjęcia tej uchwały wskazano art. 18 ust. 1 u.s.g., a także art. 26 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta( DZ.U nr 113, poz. 113 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru wskazane podstawy prawne nie dają uprawnień radzie gminy do podjęcia uchwały o stwierdzeniu nie wygaśnięcia mandatu wójta, lecz jedynie do podjęcia uchwały pozytywnej, o wygaśnięciu mandatu wójta. Nie można podjąć takiej uchwały, gdyż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie przewiduje takiej możliwości. Z tej też racji podjęta uchwała nie ma podstaw prawnych, wobec powyższego narusza obowiązujący porządek prawny. Nadto organ nadzorczy podnosił, że stanowisko rady gminy uznające, iż nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę wójta gminy R. jest chybione. Wójt tej gminy piastował w czasie swojej kadencji funkcję przewodniczącego rady nadzorczej w Banku Spółdzielczym w I. Na tę okoliczność wskazywał organ nadzoru w wezwaniu rady do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 roku wniosła Rada Gminy w R. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 26 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku O bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do naruszenia zasady proporcjonalności działania organu, o czym szczegółowo mówi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku, syg. akt K 8/2007; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym również interesu prawnego wójta gminy poprzez niepowiadomienie ministra właściwego do spraw administracji publicznej przed wydaniem zarządzenia zastępczego, co wynika z art. 98a ust. 1 i 3 u.s.g., a także niedopuszczenie jako strony postępowania wójta gminy R., co pozbawiło go możliwości działania w sprawie, a w szczególności złożenia skargi na ogólnych zasadach, co zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 roku, syg. akt II OSK 787/05. Z tych też względów skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca podnosiła, że organ nadzoru pomylił rozstrzygnięcie nadzorcze z zarządzeniem zastępczym. Wojewoda w tym wypadku winien wydać zarządzenie zastępcze. W ocenie skarżącej organ wydając zarządzenie zastępcze winien mieć na uwadze wskazania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku. Skarżąca podnosiła, że w tym wyroku Trybunał stwierdził niezgodność określonych przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawy z 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a także ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ze stosownymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej. Skarżąca podnosiła, że Trybunał wyraźnie wskazał, iż doszło do naruszenia zasady proporcjonalności przejawiającej się tym, że sankcje w postaci wygaśnięcia mandatu są niewspółmierne do przekroczenia przepisu. W ocenie skarżącej zastosowana sankcja przekreśla zasadę terminowości mandatów pochodzących z wyborów bezpośrednich. Argumentowała, że przepisy przewidują możliwość pozbawienia mandatu wójta, to przesłanki te jednak podlegają kontroli konstytucyjnej, między innymi z punktu widzenia przyczyn decydujących o wyniku wyborów. Nadto skarżąca podnosiła, że rozstrzygnięcie zastępcze nie odniosło się do treści uzasadnienia uchwały Rady Gminy R. i argumentów tam podnoszonych. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia przepisów postępowania ponieważ Wojewoda [...] nie zawiadomił właściwego ministra do spraw administracji o zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca wskazywała, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 10 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej jako k.p.a., ponieważ wójt gminy R. nie brał czynnego udziału w tym postępowaniu, a nawet nie doręczono mu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ostatnim zarzutem podnoszonym przez skarżącą był zarzut sprzeczności przedmiotowego rozstrzygnięcia z bliżej nieokreślonymi przepisami prawa Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Argumentował, że część zarzutów odnosi się do zarządzenia zastępczego, które nie było przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu kontrolującym zarządzenie zastępcze kwestie związane z tym, czy wójt gminy R. naruszył przepisy zasiadając w radzie nadzorczej będą miały znaczenie. W postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego te kwestie nie miały żadnego znaczenia dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga rady gminy w R. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rzeczą Sądu było dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, ale kompleksowo, a więc również w aspektach wszystkich dostrzeżonych wad prawnych tego aktu. Organ nadzoru nad działalnością gminną akt ten podjął - jak wskazano w jego komparycji - na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. Organ nadzoru, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały. Przepis art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości przedkładanych uchwał – nieistotnych naruszeń prawa bądź naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05,). W świetle powyższego należy rozważyć, czy stawiane zarzuty przedmiotowej uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody można zakwalifikować jako dającej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała której stwierdzono nieważność została podjęta przez Radę Gminy R. w dniu [...] sierpnia 2008 roku i była odpowiedzią na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku o podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta gminy R., z powołaniem się na przepis art. 5 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepis art. 26 ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w razie wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta o których mowa w art. 26 ust. 1-7 tej ustawy, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jeżeli w ocenie wojewody, rada gminy nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 u.s.g.). W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust.2 u.s.g.), które zastępuje uchwałę rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięciu mandatu, której rada nie podjęła wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta oraz pomimo wezwania wojewody do podjęcia takiej uchwały. Wojewoda wezwał radę gminy R. do podjęcia uchwały o określonej treści. Nie podjęcie uchwały określonej treści nie pozbawia wojewody możliwości wydania zarządzenia zastępczego. Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność na tle uprawnienia rady gminy do podjęcia innej uchwały, niż uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy zająć stanowisko, iż żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie w podjęciu uchwały prezentującej stanowisko rady, odnośnie wezwania wojewody do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Brak związania organu nadzoru taką uchwałą powoduje, że uchwała ta nie wywiera żadnych skutków prawnych. Wyraża jedynie stanowisko rady gminy co do kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przy czym stanowisko to nie jest wiążące dla wojewody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2007 roku, syg. akt II SA/Wa 408/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2005 roku, syg. akt II OSK 1395/05, niepubl., z dnia 21 grudnia 2007 roku, syg. akt II OSK 1593/07). Sąd nie podziela tej linii orzeczniczej która twierdzi, że rada gminy może podjąć tylko uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta, radnego. Podjęcie zaś uchwały o innej treści jest wydaniem uchwały bez podstawy prawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 czerwca 2007 roku, syg. akt SA/Sz 604/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 11 maja 1993 roku, syg. akt SA/Wr 432/93). Należy zauważyć, że rada gminy jako organ samorządu gminnego w sytuacji gdy nie podziela stanowiska organu nadzoru – wojewody ma prawo wyrazić w tym zakresie swoje stanowisko. Stanowisko tego organu może być zajęte poprzez wydanie uchwały, która jak już wyżej było podnoszone nie ma mocy wiążącej dla organu nadzoru. Z tego też względu nie można podzielić zaprezentowanego stanowiska organu nadzoru wyrażonego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2008 roku stwierdzającym nieważność uchwały rady gminy w R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...] w sprawie nie wygaśnięcia mandatu wójta gminy R. W ocenie sądu zarzut organu nadzoru o sprzeczności z prawem uchwały rady gminy w R. z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...] jest chybiony. Zarzuty zaś podnoszone w skardze zasadniczo odnosiły się do błędnego stanowiska organu nadzoru, co do wygaśnięcia mandatu wójta gminy R. Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego również odnosił się do podstaw wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył organ nadzoru przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w zakresie uchwały rady gminy, a nie zarządzenie zastępcze orzekające o wygaśnięciu mandatu wójta. Organ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, powołując się na brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały negatywnej o nie wygaśnięciu mandatu wójta. Tak więc w niniejszym postępowaniu nie były rozważane kwestie merytoryczne w zakresie podstaw do wygaśnięcia mandatu wójta. Te kwestie mogą być przedmiotem rozważań w skardze na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśniecie mandatu. Z tego też względu podnoszone przez skarżącą zarzuty mogą być przedmiotem kontroli w skardze na zarządzenie zastępcze, a nie w postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.