IV SA/Wa 995/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Grzegorz Walczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze poza jego częścią odnoszącą się do stwierdzenia nieważności postanowienia § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r., przewidującego publikacje wymienionej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i co do tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę oddala; 2. orzeka, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w której zostało uchylone nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do sądu administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r., którą w oparciu o art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą o samorządzie gminnym" oraz art. 24 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 ze zm.) – zwana dalej ustawą z dnia 7 czerwca 2001 – 1. zatwierdzono taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze Gminy K. przedstawioną przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; 2. wskazano, że taryfa obowiązuje od dnia 1 marca 2005 r. – do dnia 28 lutego 2006 r. – 3. wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta K. 4. podano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 marca 2005 r. i podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a ponadto ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy K. Zgodnie z uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie, jakie akty normatywne podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym dokonane zostało w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62 poz. 718 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. Obowiązku publikacji konkretnego rodzaju uchwały nie przewidują też przepisy szczególne. "Powołany" w podstawie prawnej – objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały przepis art. 24 "ust 7" ustawy z dnia 7 czerwca 2001 – nakazuje publikację taryfy, a nie uchwały ją zatwierdzającej. Ponadto do publikacji taryfy (w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty) zobowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. "Wskazanie więc w uchwale terminu jej wejścia w życie przyjętego dla aktów prawa miejscowego stanowi naruszenie art. 13 ... cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, które skutkuje stwierdzeniem nieważności...". Tego rodzaju naruszenie prawa należy bowiem uznać za istotne, gdyż przyjęte przez Radę założenie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego wymagający ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] czyni przedmiotową uchwałę niewykonalną. W złożonej skardze Rada Miejska w K. wniosła o uchylenie opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.... Strona skarżąca podkreśliła, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała zawierała identyczne zapisy w kwestii publikacji, jak jej wcześniejsze uchwały (z 2003 r. i 2004 r.) o zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, których nie kwestionował Wojewoda [...]. W ocenie Rady Miejskiej w K. przedmiotowa uchwała z dnia [...] lutego 2005 r. jest aktem "generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do nieokreślonego kręgu osób". Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Ponadto – jak wywiedziono – nawet w razie przyjęcia, że konkretna uchwała nie jest aktem prawa miejscowego (pomimo, że żaden z przepisów prawa nie określa szczegółowych zasad stosowania prawa miejscowego), to nie byłoby podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a co najwyżej jej § 4 - dotyczącego publikacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poza jego częścią odnoszącą się do stwierdzenia nieważności postanowienia § 4 przedmiotowej uchwały przewidującego publikacje wymienionej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (w tym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu). Przede wszystkim - rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie od badania kwestii formalnych – przyjąć należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia Wojewodzie [...] przedmiotowej uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wbrew bowiem początkowej sugestii Rady Miejskiej w K. (opartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – k.25 akt sądowych) uchwała to nie została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 4 lutego 2005 r.). Wskazane przez Radę Miejską w K. zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało pokwitowane przez Wojewodę [...] (upoważnioną przez niego osobę), a z jego treści wynika wręcz, że zostało pokwitowane przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. Tymczasem Wojewoda [...] przedstawił pismo przewodnie Rady Miejskiej w K., do której dołączono przedmiotową uchwałę (k. 40 akt sądowych) z prezentatą Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego, posiadającą datę [...] luty 2005 r. W tej sytuacji - przy braku innych dowodów uznać należy, iż w tej dacie nastąpiło doręczenie Wojewodzie [...] omawianej uchwały i organ ten zachował termin wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skoro wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] marca 2005 r. (termin ten mijał w dniu [...] marca 2005 r.). Przyjąć też należało, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło z zachowaniem innych warunków formalnych. W szczególności w ocenie Sądu za spełnienie wymogu zawartego w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym – uznać wypadało powzięcie przez Radę Miejską w K. uchwały z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]. Wprawdzie uchwała ta mówi skrótowo o "upoważnieniu przewodniczącego Rady Miejskiej w K. do wniesienia skargi" w niniejszej sprawie, ale nie ulega wątpliwości, iż podejmując ją Rada Miejska w K. wyraziła wolę zaskarżenia przez nią przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i nałożony przez ustawodawcę w powołanym przepisie wymóg – mający na celu spowodowanie konieczności samooceny przez organ gminy jego uchwały, w świetle argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym, przed jego zaskarżeniem do sądu administracyjnego – został tym samym spełniony (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04 nie publikowany). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym (według jego treści skargę wnosi gmina lub związek międzygminny) przyjąć również należy, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może w istocie jej organ, który podjął konkretną uchwałę. Zważyć należy przy tym, iż w innym przepisie omawianej uchwały (art. 92a) mówi się zresztą wprost o składaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ gminy. Fakt zatem, że jako stronę skarżącą w niniejszej sprawie oznaczono Radę Miasta w K., a nie samą gminę nie mógł stanowić o niedopuszczalności skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego oznaczałoby zbędne formalizowanie, nie dające się pogodzić z konstrukcją racjonalnego ustawodawcy. Podnieść wypada, iż w normach konstytucyjnych zapewniono sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165, ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. Nr 78, poz.483). W konkretnym przypadku wniesienie skargi przez organ gminy, który podjął w ramach swej właściwości w strukturze jednostki samorządu terytorialnego uchwałę zakwestionowaną rozstrzygnięciem nadzorczym w rzeczywistości, jak najbardziej odpowiada realizacji tej zasady konstytucyjnej. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01 OSS 2003/3175 wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01 OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. – sygn. akt III SA 397/00 ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentacje zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada , iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organ gminy w całości (w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ ten może orzekać o nieważności uchwały organ gminy w całości lub w części), to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie w wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. W ocenie Sądu Wojewoda [...] wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w K. w całości, jedynie w części spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień. Sąd podziela wyartykułowane jasno stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.... Akty prawa miejscowego w myśl art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Tego rodzaju akt musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). O kwalifikacji danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego nie decyduje sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, ale jego cechy materialne i formalne. Należy brać tu pod uwagę charakter ustanawianych norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Chodzi tu o normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. – sygn. akt I SA 2160/01 Lex nr 81765). Tymczasem zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy – rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Podkreślenia wymaga też, że stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym mają charakter cywilnoprawny. W tym zakresie zawierana jest bowiem umowa (art. 6 powołanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.) Zważyć również trzeba, że sposób wyrażania stanowiska przez radę gminy został ściśle uregulowany przez prawo. W szczególności może ona się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt (sprawą odrębną jest natomiast możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o dopłatach dla określonych grup taryfowych w myśl art. 24 ust. 6 cytowanej ustawy). Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca nałożył na radę gminy rygory czasowe do zajęcia stanowiska. Brak ich zachowania powoduje, że taryfy wchodzą w życie mimo braku stosownej uchwały rady gminy (art. 24 ust. 3 art. 8 omawianej ustawy). W końcu celowe jest zaznaczenie, iż przyjęcie poglądu iż konkretnego rodzaju uchwała rady gminy ma charakter prawa powszechnie obowiązującego oznaczałoby akceptację stanowiska, ze może ona wprowadzać na obszarze gminy ceny urzędowe (sztywne). Do tego zaś w świetle upoważnień ustawowych nie ma podstaw. Biorąc pod uwagę powyższe wywody nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze – w zakresie, w jakim eliminuje ono (stwierdza nieważność) postanowienia § 4 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w K. - odnośnie jej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa [...] jest trafne i w tej części skarga Rady Miejskiej w K. podlega oddaleniu. Naruszenie prawa wynikające z błędnego przyjęcia potrzeby publikacji uchwały Rady Gminy jest istotne. W razie bowiem braku jego wyeliminowania realizacja postanowienia o publikacji oznaczałaby konieczność wiązania z tą uchwałą wszelkich konsekwencji aktu prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie wykazał natomiast, aby poza wykazanym wyżej postanowieniem § 4 przedmiotowej uchwały jej pozostałe postanowienia miały cechy istotnego naruszenia prawa. Nie odpowiada prawdzie wypowiedź uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w K. określiła termin jej wejścia w życie przyjęty dla aktów prawa miejscowego. W świetle dalszych wywodów organu nadzoru stanowiło to naruszenie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych..... Tymczasem zważyć należy, iż reguła co do terminu wejścia w życie aktów prawa powszechnie obowiązującego (14 dni od daty ich ogłoszenia) wynika z art. 4 ust 1 powołanej wyżej ustawy). Ponadto konkretna uchwała wcale nie przyjęła tej reguły, a postanowiła o jej wejściu w życie w określonej dacie ( 1 marca 2005 r.) "i" – jak należy zatem przyjąć - niezależnie wprowadziła jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. O ile zamiarem organu nadzoru było wykazanie, że faktycznie określony w uchwale termin jej wejścia w życie stanowi istotne naruszenie prawa, to winien on wskazać przede wszystkim o jaki konkretny przepis prawa chodzi i na czym polega istotność naruszenia prawa. Rację ma Wojewoda [...] podnosząc, iż art. 24 art. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 – o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (dla porządku należy tu podkreślić, że przedmiotowa uchwała nie powołała wcale jako podstawy prawnej tego przepisu, a art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy) przewiduje ogłaszanie tylko zatwierdzonych taryf miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty (w terminie 7 dni od podjęcia uchwały rady gminy o zatwierdzeniu). Z samego tego spostrzeżenia nie wynika jednak niezbędne wykazanie istotności naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w zdaniu drugim § 4 przedmiotowej uchwały postanowienia jej ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy K. Nie wiadomo w szczególności jakich to poważnych, negatywnych konsekwencji konkretnego postanowienia obawia się Wojewoda i dlaczego w tym wypadku nie wystarczyło zamiast stwierdzenia nieważności konkretnej uchwały wydanie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez ograniczenie się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w żaden sposób nie nawiązuje nawet, nie mówiąc o wykazaniu niezgodności z prawem pozostałych paragrafów przedmiotowej uchwały (1-3). Nie wiadomo więc w ogóle z jakich to powodów w tej części organ nadzoru zdecydował się stwierdzić nieważność także tych postanowień przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w K. Z tych wszystkich względów w części, w której orzeczono o oddaleniu skargi rozstrzygnięto na podstawie art. 151 powołanej już ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w części w której uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z mocy art. 148 tego aktu prawnego. Punkt drugi wydanego wyroku ma oparcie w art. 152 cytowanej wyżej ustawy Na marginesie dodać można, ze wobec tego, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był konkretny akt nadzoru Wojewody [...], to żadnego znaczenia (poza oceną jego legalności) nie mogły mieć argumenty konstruowane w oparciu o zachowanie się tego organu nadzoru w przeszłości.