II OSK 1593/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 420/07 w sprawie ze skargi Gminy Ś. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Gminy Ś. W. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. W. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta Ś. W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po rozpatrzeniu wezwania Wojewody W. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta Ś. W. [...] z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę, Rada Miejska w Ś. W. w dniu [...] podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. W. z dnia [...], ponieważ Rada, mimo naruszenia przez burmistrza Miasta Ś. W. przepisu art. 24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie stwierdziła wygaśnięcia jego mandatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Ś. W. przez Wojewodę W.. Uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd przyjął, iż rada gminy może podjąć uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, która to uchwała stanowi wyrażenie stanowiska – opinii rady, po złożeniu wyjaśnień przez burmistrza. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu, że rada miała podstawy, aby odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Co do zasady sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia. Jednak w tej sprawie podstawowe znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07), którym Trybunał stwierdził, że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Byłoby bowiem nielogiczne, gdyby ustawodawca, dopuszczając na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych z zastosowaniem norm uznanych za niekonstytucyjne, aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość przez dalsze stosowanie przepisu uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach będących w toku. Przyjmując nawet, że burmistrz złożył oświadczenie po upływie ustawowego terminu, to ze względu na niejednoznaczność i niedostateczność określenia liczenia terminu do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej małżonka, fakt złożenia oświadczenia, nieznaczne przekroczenie tego terminu i jego przeświadczenie, że działa zgodnie z przepisami prawa co do sposobu liczenia terminu, należy uznać, że cel złożenia oświadczenia, jakim jest przeciwdziałanie korupcji został osiągnięty, a ewentualne opóźnienie w złożeniu oświadczenia nie ogranicza dostępu do informacji o prowadzeniu przez małżonkę [...] działalności gospodarczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, uznanego za niezgodny z Konstytucją i nieobowiązującego od dnia 19 marca 2007 r., byłoby niezasadne, ponieważ doprowadziłoby do naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Sąd ze względu na nieproporcjonalność sankcji (wygaśnięcie mandatu) za uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia uznał, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie może mieć zastosowania w tej sprawie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda W. podniósł, że stanowiący materialną podstawę uchwały art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jednoznacznie stanowił, iż wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek niezłożenia w terminie, określonym w odrębnych przepisach, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. Mandat burmistrza nie wygasa wskutek samego zaistnienia okoliczności, określonej w art. 26 ust. 1 pkt 1a tej ustawy, lecz konieczne jest w tym celu podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Rada gminy nie posiada kompetencji do oceny przyczyn i okoliczności uchybienia terminu w złożeniu oświadczenia o działalności gospodarczej. W tej sprawie nie ma zasadniczego znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] dotyczyło stanu prawnego przed dniem wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kiedy przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta korzystał z domniemania konstytucyjności. W tej sytuacji Rada Miejska w Ś. W. nie miała podstaw do odmowy zrealizowania dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, jakie znaczenie prawne ma uchwała rady gminy, którą rada nie stwierdza wygaśnięcia mandatu burmistrza, podjęta przez radę na wezwanie Wojewody do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza. Stosowanie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w razie wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jeżeli w ocenie wojewody, rada gminy nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, pomimo że wystąpiły przesłanki wygaśnięcia mandatu, wojewoda wzywa radę do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zastępuje uchwałę rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, której rada nie podjęła wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 2 ustawy bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz pomimo wezwania wojewody do podjęcia takiej uchwały. Z przepisów tych wynika, że wezwanie wojewody o podjęcie uchwały, dotyczy wezwania o podjęcie uchwały określonej treści (uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu). Jeżeli rada nie podejmie uchwały tej treści (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu), wojewoda stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze zarządzenia zastępczego, o ile występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Oznacza to, że wojewoda ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, pomimo wezwania do podjęcia takiej uchwały, a w ocenie wojewody występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Kompetencji wojewody do wydania zarządzenia zastępczego nie może wyłączać lub ograniczać okoliczność, iż rada gminy podjęła w związku z wezwaniem wojewody uchwałę innej treści (np. stwierdziła, że mandat nie wygasł albo odmówiła podjęcia uchwały w tym przedmiocie). Odmienny pogląd prowadziłby do tego, że rada gminy podejmując uchwałę innej treści, niż uchwałę stwierdzającą wygaśnięcia mandatu, blokowałaby dopełnienie przez wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, wydłużając czas do wydania zarządzenia zastępczego, w sytuacji, gdy ustawa przewiduje stwierdzenie wygaśnięcia mandatu najpóźniej w terminie miesiąca do wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż uchwała rady gminy, podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo stwierdzająca, że mandat nie wygasł, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Skoro wojewoda wzywa radę do podjęcia uchwały określonej treści, to rada ma prawo przestawić swoje stanowisko, także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Takie stanowisko rady wyraża jedynie opinię rady w tej sprawie, może być podjęte w formie uchwały i brak jest podstaw do unieważnienia takiej uchwały z tego powodu, że rada nie była uprawniona do podjęcia takiej uchwały. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska (opinii) rady gminy, ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie uchwały rady wyrażającej jedynie opinię rady co do tego, że jej zdaniem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru albo wniesienia skargi przez wojewodę na taką uchwałą do sądu administracyjnego, powodowałoby taki stan, że wojewoda nie mógłby wydać zarządzenia zastępczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Konsekwencją tego byłoby, wbrew intencjom ustawy szybkiego wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, przedłużenia załatwienia takiej sprawy, która dotyczy przecież sprawowania mandatu przez określoną kadencję. Mając na uwadze takie znaczenie prawne uchwały rady gminy, w której rada nie stwierdza, że mandat burmistrza wygasł, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi gminy i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego było uzasadnione z tego powodu, że rada gminy mogła wyrazić swoje stanowisko w tej sprawie w formie uchwały i uchwała taka nie jest sprzeczna z prawem. Nie jest natomiast trafne dokonywanie oceny, czy stanowisko rady co do wystąpienia przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu burmistrza jest uzasadnione. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny w tym zakresie nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zagadnienie to zostało przekonywująco wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1395/05, który został przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałe jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 października 2006 r., jednakże nie wyprowadza z tego wyroku prawidłowych wniosków. Skoro bowiem rada gminy może w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści, wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, co oznacza, że wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze, ponieważ rada nie podjęła odpowiedniej uchwały, to w przypadku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogła stanowić ocena stanowiska rady co do tego, że mandat burmistrza nie wygasł. Podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiło to, że Rada Miejska w Ś. W. była uprawniona do wyrażenia stanowiska w tym przedmiocie w formie uchwały, a wobec tego, bez względu na to czy stanowisko to jest trafne, czy nie jest trafne, nie było podstaw do stwierdzenia nieważność tej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tego względu rozważania Sądu pierwszej instancji, co do słuszności stanowiska Rady były zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów określających wygaśnięcie mandatu burmistrza w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. należy stwierdzić, iż zarzuty te są bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w tej sprawie sąd administracyjny nie powinien oceniać, czy zostały spełnione warunki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, to zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia co oznacza również, że nie mogą podważać tego wyroku zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które w tym stanie rzeczy dotyczą stanowiska Sądu I instancji i części uzasadnienia wyroku, które było zbędne. Tak więc należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawiera podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.