I OSK 1618/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1036/09 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od B. K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/09, po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie 3) zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego B. K. kwotę 312 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wojewoda Śląski, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), stwierdził nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. - stwierdzającego, że B. K. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9 i 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] września 2007 r. B. K. skierował do Wojewody Śląskiego wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Z postanowienia Sądu Rejonowego w G. wynika zaś, że B. K. jest jedynym spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty ewakuacyjnej z dnia [...] grudnia 1945 r. wynika, że wymieniony wraz z żoną B. oraz córką J. K. ewakuowali się na terytorium Polski. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii poświadczenia zamieszkania, wydanego w dniu [...] sierpnia 1939 r. przez Zarząd Miejski w M., powiat B., województwo [...], wynika z kolei, że K. K. był obywatelem polskim zamieszkałym w M., a z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii opisu mienia pozostawionego, wydanego przez Pełnomocnika Rejonowego "dla ewakuacji" wynika, że J. K. pozostawił w M. dom murowany wybudowany w 1910 r., stodołę wybudowaną w 1935 r. ganek oszklony wybudowany w 1936 r., pompę oraz 1,8 ha ziemi, w tym 1,78 ha ziemi ornej. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej w dniu [...] grudnia 1997 r. wycenie pozostawionej nieruchomości ustalił wartość pozostawionego mienia na kwotę 94.000 zł. Wycena została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79). Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, kontrolowane w trybie nadzoru zaświadczenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r., potwierdzające uprawnienie B. K. do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało oparte na operacie szacunkowym sporządzonym na podstawie nieobowiązujących w dniu wydania zaświadczenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomości pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków. Tym samym wartość pozostawionej nieruchomości została określona nieprawidłowo, co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wskazał poza tym, że zaświadczenie zostało wydane na podstawie kserokopii dokumentów. W wyniku ustalenia powyższego stanu rzeczy, Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji, bowiem uznał, że Prezydent Miasta G. wydając w dniu lipca 1999 r. zaświadczenie stwierdzające, iż B. K. przysługuje uprawnienie przewidziane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rażąco naruszył zarówno ten przepis, jak i przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, ponieważ wycenę nieruchomości sporządzono na podstawie nieobowiązujących przepisów. B. K. od opisanej wyżej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uznanie prawa do rekompensaty i do wypłacenia mu należności w kwocie [...] zł z odsetkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), uznał skargę za uzasadnioną. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie m.in. przepisów art. 155 - 159 K.p.a. jako mających odpowiednie zastosowanie. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia jest niewątpliwy, przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W świetle bowiem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W konsekwencji Sąd przyjął, że organy nadzoru nie wykazały jednoznacznie, iż przyjęta wycena, jako podstawa określenia wartości pozostawionej nieruchomości, miała zasadniczy wpływ na treść zaświadczenia oraz, że nastąpiło to z rażącym, a więc kwalifikowanym naruszeniem prawa. Organy nadzoru wprawdzie przyjęły, że zaświadczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., gdyż zaświadczenie oparte zostało o wycenę nieruchomości sporządzoną w oparciu o nieobowiązujące w dniu wydawania tego zaświadczenia przepisy, jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko to nie jest przekonujące. Poza tym, chociaż art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierał różne regulacje, które zostały wymienione w ust. od 1 do 6, przy czym ust. 6 upoważniał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego, to jednak Minister Skarbu Państwa nie wskazał, który konkretnie przepis tego artykułu został rażąco naruszony. Wojewoda Śląski natomiast uznał, że rażąco został naruszony art. 212 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wykluczyć, że Minister miał na względzie art. 212 ust. 1 ustawy, jednakże nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w decyzji, aczkolwiek ze względu na zróżnicowany charakter zawartych w tym artykule unormowań było to – w ocenie Sądu - niezbędne. Uwzględnić też należy, że w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32) określono organ właściwy do wydawania zaświadczeń, a w ust. 2 pkt 3 tegoż artykułu przewidziano, iż zaświadczenie powinno zawierać określenie wartości pozostawionych nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Równocześnie w przepisie § 12 przewidziano stosowanie tego rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ani wskazane rozporządzenie, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidywały utraty ważności operatów szacunkowych sporządzonych dla celów określenia wartości nieruchomości, sporządzonych przed wejściem w życie tych aktów prawnych. Z samej regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że dotychczasowe operaty utraciły ważność. Także z przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie da się wyprowadzić takiego wniosku. W art. 156 przedmiotowej ustawy, według brzmienia tego przepisu obowiązującego w dniu wydawania zaświadczenia, przewidziano jedynie, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dopiero w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) (art. 1 pkt 104) dokonano w tym zakresie zmiany, dodając do art. 156 przepis ustępu trzeciego, w którym określono ważność operatu szacunkowego na 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wskazane przepisy prawa nie pozwalają jednak przyjąć, że zmiana stanu prawnego pozbawiła dowód w postaci operatu szacunkowego przedłożonego przez B. K. mocy wiążącej. Zmiana stanu prawnego po dacie sporządzenia operatu szacunkowego sama przez się nie pozbawiła go mocy dowodowej, zwłaszcza że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani powołane rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998 r. nie odnosiły się do tej kwestii. Dlatego też, w cenie Sądu pierwszej instancji, nie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Skarbu Państwa, zaskarżając wyrok w całości i wskazując jako podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisem § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że wydanie przez Prezydenta Miasta G. zaświadczenia z dnia [...] lipca 1999 r. w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. wynika, że do spraw o potwierdzenie prawa do zaliczenia wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że wobec istnienia podstaw do uznania nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. K. oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie podzielić należy zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości jest przepisem przejściowym, który w związku z wejściem w życie tego rozporządzenia jednoznacznie przewidywał, że do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. należy stosować przepisy tegoż rozporządzenia. Regulacja ta wyraźnie wskazuje, jaki ma być dalszy bieg spraw, które nie zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1998 r. Z przepisu § 12 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów jednoznacznie wynika - co nie wymaga zresztą szczególnych zabiegów interpretacyjnych i wystarczająca jest wykładnia językowa - że sprawy osób realizujących uprawnienia przewidziane w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zaliczania wartości pozostawionych nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 1998 r., mogą być rozpoznawane po tej dacie wyłącznie na podstawie powołanego rozporządzenia. Oznacza to, że należy uwzględnić przepis § 11 powołanego rozporządzenia, stosownie do którego (w jego pierwotnej wersji) wartość pozostawionej nieruchomości określa się według stanu na dzień jej pozostawienia oraz według cen i kosztów odtworzenia na dzień wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień. W konsekwencji Prezydent Miasta G., wydając zaświadczenie z dnia [...] lipca 1999 r. potwierdzające uprawnienie B. K. przewidziane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinien był zastosować powołane wyżej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Odmienne w tym względzie stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak trafnie zarzuca skarżący organ, świadczy o błędnej wykładni przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. oraz art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też nieprawidłowe jest zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, jakoby wydanie przedmiotowego zaświadczenia w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 1997 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ określając w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 1999 r. wartość pozostawionej nieruchomości, powinien był dokonać tego zgodnie z zasadami przewidzianymi rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości (...), gdyż tak właśnie stanowił § 12 tegoż rozporządzenia. Stosując zaś przepis § 11 rozporządzenia, wartość nieruchomości powinna była zostać określona według cen i kosztów na dzień wydania zaświadczenia, stąd też rażącym naruszeniem prawa było wyliczenie tej wartości według innej daty, wcześniejszej aż o dwa lata. Uzasadniony jest również zarzut związany z drugą podstawą kasacyjną, gdyż Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że organy nadzoru obu instancji dopuściły się naruszenia prawa procesowego, nie wskazując jednocześnie, na czym to naruszenie miałoby w ogóle polegać. Sąd ten wprawdzie uznał, że organy te naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz w okolicznościach sprawy wskazane naruszenie miało charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Sąd pierwszej instancji wyraził bowiem błędny pogląd, że kontrolowane w trybie nadzoru zaświadczenie nie pociąga za sobą nieprawidłowych skutków prawnych związanych z jego wydaniem. Wychodząc z powyższych założeń i wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.