I OSK 119/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K.S. M. Spółka Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 700/09 w sprawie ze skargi K. K. S. M. Spółka Akcyjna w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 700/09 oddalił skargę K. K. S. M. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2009 r. nr (...)w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Kielecki decyzją z dnia (...) czerwca 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe K. K. S. M. w K., z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. Ś. oznaczonego na mapie jako działki nr (...),(...), (...) i (...) o łącznej powierzchni 1,4875 ha i nieodpłatne nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Postanowieniem dnia 18 sierpnia 1993 r. nr (...), na wniosek M. K., Wojewoda Kielecki wznowił postępowanie zakończone decyzją uwłaszczeniową z dnia (...) czerwca 1993 r. Wznowione postępowanie Wojewoda Kielecki zawiesił z urzędu postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1993 r. nr (...) do czasu zakończenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości toczącego się przed Ministrem Przemysłu i Handlu z wniosku M. K.. W związku z powiadomieniem przez K. K. S. M. S.A. w K., zwane dalej "Spółką", o zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. orzekającego o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa Z. O. M. pn. "(...)" w K., postanowieniem z dnia (...) września 2008 r. nr (...)Wojewoda Świętokrzyski podjął zawieszone postępowanie uwłaszczeniowe. Wznowione postępowanie uwłaszczeniowe Wojewoda Świętokrzyski ponownie zawiesił z urzędu postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia wniosku M. K. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. orzekającego o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa Z. O. M. pn. "(...)" w K.. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka podnosząc, że w świetle przedstawionych dokumentów brak jest podstaw do podważenia orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. Minister Infrastruktury powołanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r., po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) grudnia 2008 r. o zawieszeniu z urzędu wznowionego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec tego, iż decyzją z dnia (...) maja 2002 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) listopada 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Z. O. M. pn. "(...)" w K., M. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Minister Infrastruktury wskazał na treść art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich. W związku z tym wznowione postępowanie w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa ma na celu wykazanie istnienia przesłanek wymienionych w art. 200 ustawy lub ich braku według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Wobec tego Wojewoda Świętokrzyski słusznie stwierdził, że od sposobu rozstrzygnięcia wniosku M. K. zależeć będzie rozstrzygnięcie wznowionego postępowania uwłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2009 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nie mające dostatecznego uzasadnienia uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. orzekającego o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa Z. O. M. p.n. "(...)" w K. stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, przy czym nie narusza to praw osób trzecich. Podobnie kwestie te reguluje art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem aby mogło nastąpić uwłaszczenie, grunt musiał być własnością Skarbu Państwa lub gminy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa jest zagadnieniem wstępnym (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), które ma wpływ na toczące się wznowione postępowanie uwłaszczeniowe. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury o zasadności zawieszenia wznowionego postępowania uwłaszczeniowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2009 r., mimo istnienia podstawy do jej uchylenia; 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o ww. przepis z powołaniem się na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. załatwienia wniosku M. K. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964r. (...) orzekającego o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa Z. O. M. pn. "(...)" w K., mimo iż postępowanie w sprawie uznania za nieważne ww. orzeczenia zostało prawomocnie zakończone, co powinno stanowić podstawę wydania decyzji uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego. Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinno być uznane rozstrzygnięcie wniosku M. K. o uznanie za nieważne zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) listopada 1949 r., a następnie rozstrzygnięcie wniosku o uznanie za nieważne orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. Oba te wnioski zmierzały do uzyskania przez M. K. zwrotu nieruchomości przy ul. Ś. w K. Postępowania w obu tych sprawach zostały zakończone, a więc zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte. W sprawie wydane zostały dwie ostateczne decyzje organów administracji szczebla centralnego nadto w obu sprawach w wyniku wniesienia przez strony skarg, a następnie skarg kasacyjnych zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast nie ma podstaw do uznania za zagadnienie wstępne wniosku M. K. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. orzekającego o przejściu na własność państwa przedsiębiorstwa Z. O. M. "(...)" w K. Spółka podkreśliła, iż organ winien mieć na uwadze termin do żądania wznowienia postępowania wynikający z art. 148 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy tak sformułowanych zarzutach istota sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli prawidłowości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa bowiem tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji. Ocena, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany przez sąd, będzie zatem wyłącznie wynikiem oceny poprawności wykonanej przez ten sąd funkcji kontrolnej w danej sprawie. Z tego względu zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy prawidłowa jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena w przedmiocie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w toku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie. Postępowanie administracyjne, o którym mowa, prowadzone jest przez Wojewodę Świętokrzyskiego w trybie wznowieniowym, a jego przedmiotem jest stwierdzenie, w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez b. przedsiębiorstwo państwowe K. K. S. M. w K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie tego przedsiębiorstwa oraz nabycia własności położonych na tym gruncie budynków i urządzeń (uwłaszczenie). Podstawę prawną orzekania przez organ administracji w tej sprawie stanowi przepis art. 200 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami który w ust. 4 stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich (uprzednio sprawę tę regulował art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zawarta w powołanych przepisach ustawowa gwarancja ochrony praw osób trzecich oznacza, że uwłaszczenie w niczym nie ogranicza prawa osób trzecich do realizacji, w przewidzianych prawem trybach, roszczeń zmierzających do odzyskania nieruchomości, jeżeli do nabycia jej przez Skarb Państwa bądź gminę doszło w drodze ekspropriacji (wywłaszczenia albo nacjonalizacji). Prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną; zapewnia je art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopóki zatem nie zostanie prawomocnie rozstrzygnięta kwestia zasadności roszczenia poprzedniego właściciela nieruchomości dochodzącego jej zwrotu, nie może zostać wydana decyzja właściwego wojewody potwierdzająca uwłaszczenie. W wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 3224/01 (publ. w zbiorze Lex nr 81759) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z art. 2 ust. 1 ustawy, z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia wynikające z tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. Pogląd ten, kontynuowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1742/00 (Lex nr 81758), z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1286/00 (Lex nr 81671), pozostaje aktualny w świetle uregulowania zawartego w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że M. K. (jak wynika z akt sprawy - współwłaścicielka i spadkobierczyni po drugim współwłaścicielu przejętego na własność Państwa Z. O. M. w K.) podjęła działania zmierzające do odzyskania przejętego na własność Państwa przedsiębiorstwa, w związku z czym wówczas właściwy Wojewoda Kielecki wznowił postępowanie uwłaszczeniowe. Bezspornym jest także, iż M.K. toku wznowionego postępowania uwłaszczeniowego złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) lutego 1964 r. wydanym na podstawie art. 9 i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), stwierdzającym przejście na własność Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tej ustawy, przedsiębiorstwa pn. Z.O.M. pn. "(...)" w K. Wynik rozpoznania tego wniosku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w razie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, deklaratoryjnego orzeczenia stwierdzającego przejście ww. Zakładu na własność Państwa, odpadnie przesłanka uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego K. K. S. M. w K. w postaci pozostawania nieruchomości w tym dniu przedmiotem własności Skarbu Państwa. W takim stanie rzeczy Wojewoda Świętokrzyski prowadzący wznowione postępowanie uwłaszczeniowe był zobligowany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie to zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku M. K. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia (...) lutego 1964 r. Za pozbawiony racji należy uznać pogląd wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że prawomocne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia oznacza definitywne zakończenie weryfikacji orzeczenia z dnia (...) lutego 1964 r. i tym samym nie zachodzi już dalsza przeszkoda w zakończeniu wznowionego postępowania uwłaszczeniowego. Należy podkreślić, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza że poszczególne tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, warszawa 2008 s. 741). Stwierdzenie nieważności oznacza, że weryfikowana decyzja dotknięta jest jedną z wad o charakterze materialnoprawnym, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skutkującą eliminacją decyzji z obrotu prawnego od dnia jej wydania, natomiast wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli poprzedzające ją postępowanie było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Oba tryby nie mogą więc być stosowane zamiennie. Z tych względów nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd ten bowiem dokonał właściwej oceny zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy administracji. W konsekwencji za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.