II SA/Bk 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazów sanitarnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz [...] B. Sp. z o.o. w B. kwotę 509, 80 (pięćset dziewięć, osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] nakazującą: 1) dokonać oceny ryzyka zawodowego na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy na stanowisku elektromontera; 2) sporządzić i prowadzić rejestr prac narażających pracowników pracujących w kontakcie z czynnikami biologicznymi zakwalifikowanymi do grupy 3; 3) pracowników na stanowisku elektromontera mających kontakt z czynnikiem z grupy 3 zagrożenia uodpornić przy pomocy szczepionek m.in. przeciw kleszczowemu zapalaniu mózgu. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 17 grudnia 2008 roku pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w B. dokonali kontroli sanitarnej w ramach nadzoru w Zakładzie [...] Sp. z o.o. w B. W wyniku przeprowadzonej kontroli zostały stwierdzone uchybienia, odzwierciedlone w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono brak w ocenie ryzyka zawodowego narażenia na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy na stanowisku elektromontera, a także brak rejestru prac i pracowników pracujących w kontakcie z czynnikiem biologicznym. W dniu 22 grudnia 2008 roku kontrolowany podmiot wniósł zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli sanitarnej, wnosząc o uchylenie wpisów dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie czynników biologicznych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku nr Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał stosowne nakazy (opisane powyżej). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał na wyniki przeprowadzonej kontroli sanitarnej i ustalone uchybienia, powołując się przy tym na naruszenie przez Zakład § 4 ust. 1, §5 ust.1 pkt. 1, § 7 pkt 2 i 14, § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716). Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. w B. wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu wniesionego odwołania wskazano, iż ocena ryzyka zawodowego została wykonana, natomiast brak w ocenie ryzyka czynników biologicznych wynika z faktu, iż zdaniem odwołującego nie wykonuje się prac wymienionych w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych /załącznik nr 2 do wspomnianego rozporządzenia/. Jakkolwiek w punkcie 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia występuje "Praca w innych okolicznościach niż wymienione w lp. 1-7, podczas której jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych" to zdaniem odwołującego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że owe narażenie "jest potwierdzone". W podnoszonej argumentacji odwołujący stwierdził także, że zarzut braku szczepień przeciw kleszczowemu zapaleniu mózgu wobec wszystkich pracowników na stanowisku elektromonterów nie jest słuszny, gdyż takie szczepienia nie są obowiązkowe. Wskazuje na to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28.11.2005r. w sprawie wykazu stanowisk pracy oraz szczepień ochronnych wskazanych do wykonania pracownikom podejmującym pracę i zatrudnionym na tych stanowiskach (Dz. U. nr 250, poz. 2113). W dniu [...] lutego 2009 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na skutek wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w B. odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. wydał decyzję nr [...], w której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, jakoby w zakładzie nie wykonywano prac wymienionych w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych, stanowiącym załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716). Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zatrudnieni na stanowiskach wymienionych w zaskarżonej decyzji elektromonterzy są narażeni na działanie szkodliwego czynnika biologicznego, przy czym wskazał jednocześnie, że w przypadku elektromontera dotyczy to m.in. wirusa kleszczowego zapalenia mózgu, krętek – Borrelia spp, co potwierdziło uzupełnienie z dnia 10.12.2008r. do karty oceny ryzyka na stanowisku elektromontera. Nadto organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego zgodnie, z którym istotne w sprawie jest nie tyle zajmowane, a właściwie w określony sposób nazywane stanowisko, a wykonywanie określonej pracy. W kwestii zalecenia szczepień organ powołał się na przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005 r., który odsyła do odpowiedniego stosowania ustawy z dnia 6.09.2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384).. Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., [...] Sp. z o.o. w B. wniosła, w ustawowym terminie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 2221 kodeksu pracy w związku z §3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, a także art. 77 i art. 80 kpa, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że wykonywane u niej prace nie mieszczą się w wykazie zamieszczonym w załączniku nr 2 do wspomnianego rozporządzenia, zaś samo rozporządzenie dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach rozszerzenie przedmiotowego wykazu o inne prace jednakże pod określonymi warunkami tj. tylko o prace podczas których jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych. Z kolei w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie organy I i II instancji w żaden sposób nie potwierdziły narażenia na działanie czynników biologicznych przy wykonywaniu prac na stanowisku elektromontera, który wykonuje sporadycznie takie prace jak wycinka gałęzi, czy koszenie trawy i nie ma podstaw do porównania tych prac z pracą np. leśników. Skarżąca podniosła ponadto, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 6.09.2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach w związku z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005 r., ponieważ szczepienia ochronne nie mogą być nakazane pracownikom, a jedynie zalecane i wykonywane za ich zgodą. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wydając decyzje korzysta z posiadanej wiedzy fachowej i dotychczasowego doświadczenia. Dodatkowo przytoczył dane szacunkowe WHO, z których wynika, że ryzyko zachorowania na kleszczowe zapalenie mózgu jest szczególnie wysokie m.in. na terenie województwa p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. działalności administracji publicznej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Art. 2221 § 1 Kodeksu Pracy stanowi o tym, że "W razie zatrudnienia pracownika w warunkach narażenia na działanie szkodliwych czynników biologicznych pracodawca stosuje wszelkie dostępne środki eliminujące zagrożenie, a jeśli jest to niemożliwe – ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki". Z kolei z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716) wynika, że wykaz prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych jest określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia, gdzie w pkt 8 mówi się o "innych okolicznościach niż wymienione w pkt 1-7, podczas których jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych". Z zestawienia brzmienia powyższych przepisów wynika, że wystąpienie szkodliwych czynników biologicznych odnosi się (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie tylko do rodzaju stanowiska pracy (załącznik nr 2 lp. 1-7), lecz do rodzaju prac wykonywanych na różnych stanowiskach i w różnych kategoriach zakładów pracy o ile wystąpi ryzyko narażenia na działanie czynników biologicznych. "Potwierdzone narażenie" (pkt 8 załącznika nr 2) oznacza, w ocenie Sądu; narażenie, które potencjalnie może wystąpić podczas wykonywania czynności na danym stanowisku pracy, co nie oznacza, że wystąpiło dotychczas w kontrolowanym zakładzie czy też w statystykach w obrębie większego obszaru. Wystarczy, że rodzaj wykonywanych czynności powoduje kontakt z określonym czynnikiem biologicznym, będącym zagrożeniem dla zdrowia pracownika. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że co do zasady prawnej, organy sanitarne miały rację, że na stanowiskach elektromontera w zakładzie energetycznym (chociaż nie jest on rodzajem zakładu wymienionym w lp. 1-7 załącznika nr 2 do rozporządzenia) występuje narażenie na kontakt z czynnikami biologicznymi, mogącymi mieć negatywny wpływ na zdrowie pracowników. Jednakże organy sanitarne, a zwłaszcza Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Próba uzupełnienia decyzji przez organ II instancji poprzez przykładowe wskazania (w uzasadnieniu) czynników biologicznych, z którymi ma kontakt elektromonter – nie jest wyczerpujące, a nadto tego rodzaju ustalenia na etapie postępowania odwoławczego, prowadzą do naruszenia art. 138 § 1 kpa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów pranych, nie wykazując w żaden sposób ich związku z ustalonym stanem faktycznym, który także nie został omówiony. Uzasadnienie to nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, zaś organ II instancji w sposób nieuprawniony dokonał w/w czynności za organ pierwszoinstancyjny. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz.U. z 2006r. nr 122, poz. 851 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w decyzji usunięcie, w ustalonym terminie, stwierdzonych uchybień. Z postanowień tego przepisu wynika, że organy inspekcji sanitarnej mogą nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności tylko wówczas, gdy precyzyjnie wskażą do naruszenia jakich rozwiązań prawnych doszło w zakładzie i w jakim zakresie miało to miejsce. W związku z tym przyjęcie, że na konkretnym stanowisku pracy występuje narażenie na szkodliwe czynniki biologiczne, organ powinien wskazać, jakie spośród szkodliwych czynników biologicznych, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005r. występują w środowisku pracy oraz na jakim stanowisku pracy występuje na nie narażenie. Winien to uczynić, w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, po uprzednim przeanalizowaniu zakresu czynności pracowników (w tym przypadku elektromontera), których wykonywanie ma związek z konkretnym czynnikiem biologicznym szkodliwym dla zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem zarządzeń pokontrolnych jak też decyzji inspekcji sanitarnej jest ochrona pracowników przed ujemnymi wpływami, które mogą powodować zmiany chorobowe w organizmie ludzkim i być przyczyną powstawania schorzeń zawodowych. Jednakże, nakazując zakładowi pracy (skarżącemu) dokonanie oceny ryzyka zawodowego na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy organ nie jest zwolniony od wskazania zagrożenia konkretnym czynnikiem biologicznym na konkretnym stanowisku pracy, albowiem od tego zależy przyjęcie sposobu wykonania zaleceń inspekcji sanitarnej. Brak wskazania konkretnego czynnika stanowi istotne naruszenie postanowień art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny usunąć sygnalizowane nieprawidłowości i od tego uzależnić wynik ponownego postępowania. Stanowisko składu orzekającego, w sprawie niniejszej, nie jest odosobnione. Analogiczne rozstrzygnięcia zostały podjęte przez WSA w Bydgoszczy (wyrok z dnia 21.07.2008r. sygn. akt IISA/BD 394/08), WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 3.04.2007r. sygn. akt IV SA/GL 826/06 – dostępne w Internecie niepublikowane), a także w sprawie IISA/Bk 81/09 tutejszego Sądu. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazuje uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę orzeczenia dotyczącego wykonalności decyzji stanowi art. 152 wskazanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy, w tym: 200 zł. – zwrot wpisu sądowego, a 309, 80 zł. – kosztów zastępstwa procesowego.