I OSK 91/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 389/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 389/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez J. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r, nr (...) wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (D.U. z 2001 r Nr 71 poz. 734 ze zm.); art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)- zwany dalej K.p.a., Prezydent Miasta Łodzi odmówił J. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając orzeczenie organ pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem strona nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzuciła naruszenie art. 710 i art. 713 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 Nr 16 poz. 93 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...)wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.); art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy wskazał, iż J. M. zajmuje samodzielnie lokal mieszkalny przy ul. C. w Łodzi. Lokal ten stanowi własność syna wnioskodawczyni – B. M., co wynika ze znajdującej się w aktach kserokopii aktu notarialnego Rep. (...) z dnia (...)listopada 2004 r. Strona zajmuje powyższy lokal na podstawie umowy użyczenia z dnia 1 marca 2005 r. W ocenie Kolegium J. M. w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na podstawie wskazanej powyżej umowy użyczenia strona mogła jedynie korzystać z przedmiotowego lokalu. Natomiast tytuł prawny należał do B. M. W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Łodzi J. M. zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "tytułu prawnego" jest równoznaczne z pojęciem "własności lokalu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż J. M. jako swój tytuł prawny do lokalu wskazywała umowę użyczenia mieszkania przy ul. Czarnieckiego 1 w Łodzi zawartą z synem w dniu 1 marca 2005 r. Z treści przedmiotowej umowy wynika, iż J. M. zobowiązuje się między innymi do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, jak również do ponoszenia kosztów wszelkich napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu użyczenia w stanie nie pogorszonym. W związku z tym Sąd ten uznał, iż spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uprawniająca do przyznania dodatku. Przepis ten wskazuje bowiem osoby, którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, stanowiąc że uprawnionymi do dodatku są także inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem. Analiza całego przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy pozwala stwierdzić, że każdy inny, niż wymieniony w pkt 1-3 i pkt 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może, po spełnieniu pozostałych przewidzianych ustawą przesłanek, upoważniać do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym w ocenie Sądu pierwszej instancji może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, bowiem tytuł taki nie został wprost wyłączony przez ustawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej z pominięciem całej systematyki normy zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. 2. art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną, rozszerzającą wykładnię, bowiem umowa użyczenia nie jest tytułem prawnym do lokalu, a jedynie uprawnia do korzystania z lokalu, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, 4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej schematycznej i lakonicznej, bez wskazania konkretnej wykładni którą zastosowano, 5. art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych po pierwsze pominął brzmienie całego art. 2 ust. 1 i jego systematykę, po drugie dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej pojęcia "tytuł prawny" do lokalu mieszkalnego, po trzecie utożsamił pojęcie "tytuł prawny" z każdą umową nienazwaną i sporządzoną również w formie ustnej na korzystanie czy też zajmowanie lokalu mieszkalnego. W ocenie kasatora nie ma podstaw do przyjmowania, że ustawodawca powinien wymienić w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nazwane bądź nienazwane umowy bądź faktyczne formy posiadania danego lokalu mieszkalnego, które nie uprawniają do dodatku mieszkaniowego. Takie założenie z natury jest błędne, bowiem ustawodawca zawarł zamknięty katalog "tytułów prawnych" uprawniających do dodatku mieszkaniowego. Norma zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie ma charakteru nieograniczonego w której to mieszczą się każde formy władania lokalem mieszkalnym, a które to nie zostały wymienione w pkt. 1-3 tej normy. Norma zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy jest pochodnym wcześniejszych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę i nie może być interpretowana rozszerzająco. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że w dniu 1 marca 2005 r. J. M. zawarła z synem umowę użyczenia mieszkania przy ul. C. w Łodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się zaś na stanowisku, że umowa użyczenia nie jest tytułem prawnym do lokalu uprawniającym do uzyskania dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu należy uznać za nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 roku w sprawie o sygn. I OSK 1181/07 zajął jednoznaczne stanowisko, iż opisana umowa użyczenia lokalu jest tytułem prawnym do zajmowanego lokalu upoważniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem analiza całego przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy uprawnia do stwierdzenia, że każdy inny, niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 oraz w punkcie 5 tytuł do lokalu mieszkalnego może – po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek – upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie (np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2005 r., OSK 1797/04, WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., III SA/Gd 356/09). Tak więc stwierdzić należy, że wiążąca B. M. z matką J. M. umowa użyczenia lokalu jest tytułem prawnym do zajmowanego lokalu uprawniającym do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powołując się na jednolite stanowisko sądów administracyjnych w kontekście tytułu prawnego uprawniającego do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Zarzut naruszenia art. 141 §4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. jest więc niezasadny. Mając na uwadze powyższe również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest chybiony, bowiem Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uchylić decyzję organów administracyjnych na skutek naruszenia przez nie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ponadto powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Przepis ten odnosi się bowiem do fazy orzekania przez sąd administracyjny wskazując jego granice i sam w sobie nie stwarza wystarczającej podstawy kasacyjnej pozwalającej na wzruszenie kwestionowanego orzeczenia. Mówiąc inaczej, samo wskazanie na naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07), bowiem wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę do podjęcia działań na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych nie może być powoływany jako podstawa skargi kasacyjnej, ponieważ zawiera normy o charakterze ustrojowym, określające funkcje sądów administracyjnych, wyjaśniając jednocześnie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.