II SA/Go 559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XLVII/618/09 w przedmiocie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr XLVII/618/09 z dnia [...] maja 2009 r. Rada Miasta, na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 239 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), rozpatrzyła ponownie wniesione skargi D.B. na działalność Prezydenta Miasta. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanej uchwały, Rada Miasta nie uwzględniła ponownie wniesionych skarg D.B. na działalność Dyrektora Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r., [...] marca 2009 r., [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2009 r. z powodu braku okoliczności świadczących o niesłusznym lub niezasadnym postępowaniu w sprawie i podtrzymała stanowisko zawarte w uchwale nr VI/69/07 z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta uznając, iż skargi są bezzasadne. D.B. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż w/w uchwała rażąco narusza jej prawa. Podkreśliła również, że organy działają w jej sprawach sztampowo, nie czytając jej skarg i wciąż powielając te same pisma. Podkreśliła również niekompetencję urzędników. Rada Miasta w odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. poinformowała skarżącą, że na sesji z dnia [...] czerwca 2009 r. pozostawiła wezwanie bez rozpatrzenia ze skutkiem jego nieuwzględnienia. D.B. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta skargę na uchwałę nr XLVII/618/09 z dnia [...] maja 2009 r. Rady Miasta, zarzucając, iż organ wydając swoje rozstrzygnięcia zawsze postępuje tak samo, co w efekcie powoduje naruszenie jej praw i interesu prawnego. Ponadto D.B. podkreśliła niekompetencję urzędników zajmujących się jej sprawami. Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności. Organ wskazał na ukształtowane orzecznictwo tutejszego Sądu w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Podniósł, iż uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są czynnością informacyjną o sposobie załatwienia skargi, mają charakter ostateczny i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) dalej zwaną p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prwa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2009 r. nr XLVII/618/09 w przedmiocie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta, wydana została na podstawie art. 239 k.p.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.)., normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić zatem należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 - 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 01.12.1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanów. NSA z dnia 21.11.2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanow. WSA w Rzeszowie z dnia 25.07.2005 r., l SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanow. NSA z dnia 09.12.1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 póz. 27, LEX nr 40203). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 802/09, wydanym w sprawie skargi kasacyjnej D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 22/09 o odrzuceniu skargi D.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. nr XXXIII/480/08 w przedmiocie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazał, iż skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII kpa, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów tego działu. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów. W odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wyjaśnić należy, iż można spotkać się z poglądem, zgodnie z którym uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28.02.2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Na marginesie należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wielokrotnie odrzucał już z podanych wyżej przyczyn skargi D.B. na uchwały Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia jej skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Prezydenta Miasta (vide postanowienie z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 290/07, postanowienie z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 437/07, postanowienie z 30 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 746/07, postanowienie z 7 grudnia 2007 r.). Skarżącej znane jest ugruntowane orzecznictwo tutejszego Sądu w tym zakresie, co wynika także z treści skargi. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu.