II GSK 1066/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 994/09 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 994/09 oddalił skargę D. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r., nr [...] powołał B. E. W. (dalej uczestnik postępowania) na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r., nr 167, poz. 1191 ze zm. - dalej k. s. i e.). W uzasadnieniu Minister wskazał, że uczestnik odpowiada wymogom przewidzianym w art. 10 ustawy k. s. i e., niezbędnym do powołania na stanowisko komornika sądowego. Wystarczająco długi staż pracy - pozytywnie oceniony przez samorząd komorniczy - pozwalał bowiem na ustalenie posiadania przez uczestnika gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu komornika sądowego. W konsekwencji Minister uznał go za właściwego kandydata na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z.. Pismem z dnia 2 lutego 2009 r. (data wpływu do organu) D. S. - komornik, działający już przy Sądzie Rejonowym w Z. (dalej skarżący), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 stycznia 2009 r. Domagał się uchylenia tej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie wskazał na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz przepisów art. 7, 8, 9 i 61 § 4 k.p.a., polegające na pominięciu go - jako strony postępowania - w toczącym się postępowaniu (niezawiadomienie o wszczęciu postępowania, uniemożliwienie złożenia stanowiska i wniosków dowodowych w sprawie, niedoręczenie decyzji I instancji). Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r. o powołaniu B. E. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 11 ustawy k .s. i e. o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Nie może więc składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie organu skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie istnieje norma, która przyznawałaby mu prawa strony w w/w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Nie można tego interesu wyprowadzić z faktu bycia komornikiem w Złotowie, gdyż funkcja ta nie rodzi praw do bycia stroną w tym postępowaniu. Minister nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy k. s. i e., wskazując na własną, wyłączną kompetencję do oceny potrzeby zwiększenia liczby komorników w rewirze. Skargę na powyższą decyzję złożył D. S., który wniósł o jej uchylenie w całości i uznanie go za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Sąd I instancji zaznaczył, że decydujące znaczenie dla oceny merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości jest rozstrzygnięcie, czy skarżący posiadał w w/w postępowaniu administracyjnym status strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Przepisy te bowiem w żadnym miejscu uregulowań tej ustawy nie przewidują udziału osoby trzeciej w takim postępowaniu - w tym przypadku udziału komornika działającego już w rewirze, w którym skutkiem utworzenia wolnego stanowiska ma być powołany dodatkowy komornik. W świetle przepisów art. 8 k. s. i e. to Minister Sprawiedliwości ocenia, czy liczba komorników działających w rewirze jest wystarczająca; z uwagi na potrzebę prawidłowego i sprawnego prowadzenia egzekucji, z urzędu lub na wniosek prezesa właściwego sądu okręgowego zarządza, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, utworzenie wolnego stanowiska komornika. Zarządzenie takie jest wynikiem uznania, iż zachodzi potrzeba zwiększenia liczby komorników w rewirze, determinowanego takimi m.in. okolicznościami, jak wielkość wpływu i stan zaległości spraw egzekucyjnych oraz stopień jego opanowania. Obsadzenie następnie tego stanowiska w drodze powołania jest również wyłącznym uprawnieniem Ministra Sprawiedliwości, który działa wówczas na podstawie przepisów art. 10 i 11 ustawy k. s. i e., będąc obciążony obowiązkiem zasięgnięcia informacji właściwego organu Policji o zainteresowanym powołaniem; poza tym opinię o zainteresowanym w sprawie tego powołania wyraża rada właściwej izby komorniczej; ewentualnie Krajowa Rada Komornicza (por. art. 11 ust. 1a, 3, 4 i 5 ustawy). Nie ma w tym zakreślonym wymienionymi przepisami trybie działania organu miejsca na udział innego podmiotu, który mógłby zajmować stanowisko w kwestii powołania, a wcześniej utworzenia wolnego stanowiska, w tym wyrażać sprzeciw wobec tych czynności organu. Niewątpliwie - w świetle tych przepisów - powołanie kolejnego komornika w rewirze, w którym działa skarżący, spowoduje możliwość wyboru przez wierzyciela innego niż on komornika, jednak jest to konsekwencja faktyczna a nie prawna tego stanu rzeczy. Komornik sądowy działający w rewirze sądu rejonowego nie ma bowiem - w myśl powyższego - interesu prawnego w sprawie o powołanie innego komornika w tym samym rewirze. Odmienna sytuacja zachodzi, gdy w sprawie o powołanie komornika kilka osób ubiega się o to stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 313/06). Wówczas wszyscy oni są uczestnikami postępowania, gdyż na równych prawach konkurują o stanowisko komornika. Zdaniem Sądu I instancji brak podstaw, żeby z tego wywodzić interes prawny w sprawie powołania na stanowisko komornika innej osoby, skoro w myśl obecnego stanu prawnego w rewirze może działać wielu komorników, a o ich liczbie decyduje Minister Sprawiedliwości. W skardze kasacyjnej od wyroku Sadu I instancji D. S. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił rozbudowaną argumentację na poparcie ww. zarzutu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień prowadzących do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, przystąpił do merytorycznego orzekania w sprawie. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie jedynie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji czego, odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego B. E. W. przy Sądzie Rejonowym w Z.. Zdaniem Skarżącego, skoro posiada on kancelarię komorniczą na terenie właściwości Sądu Rejonowego, do którego przydzielono również uczestnika postępowania, to tym samym poniesie on szkodę materialną związaną z powstaniem nowego rewiru i ze zmniejszeniem liczby klientów przez niego obsługiwanych. Wobec tego posiada on interes prawny w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, który opiera na normie prawa materialnego określonej w art. 415 Kodeksu cywilnego. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do pojęcia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym tj. jednej z przesłanek uznania danego podmiotu za stronę w tym postępowaniu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego przepisu można wyprowadzić dwie normy prawne dotyczące strony w postępowaniu administracyjnego. Pierwsza z nich obejmuje sytuację, gdy rozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej i zakończenie jej przez wydanie decyzji administracyjnej ma związek z interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu. Innymi słowy, gdy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej będzie oddziaływało na sferę praw podmiotowych jednostki będącej osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną państwową lub samorządową nie posiadającą osobowości prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 30 maja 1985 r. sygn. akt II SA 789/84 stwierdził, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Z kolei druga norma prawna wynikająca z art. 28 k.p.a. in fine stanowi, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem dotyczy ona sytuacji, gdy podmiot zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego ma interes lub obowiązek i występuje z żądaniem do organu administracji publicznej wszczęcia postępowania w jego sprawie. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że czynność procesowa tego podmiotu będzie skuteczna, gdy można będzie wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku i mieści się on w obszarze właściwości organu (Por. B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne". Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 10 , Warszawa 2009, str. 180) Zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku jednym z podstawowych warunków przyznania statusu strony określonemu podmiotowi w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. musi spełniać następujące kryteria: tzn. musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualny oznacza, że nie jest to interes prawny ewentualny o charakterze jedynie hipotetycznym. Konkretny tzn. dający się obiektywnie stwierdzić w określonych okolicznościach faktycznych i dający możność zastosowania przepisu prawa materialnego w tym stanie faktycznym. Indywidualny tzn. taki który może zostać zaspokojony w drodze decyzji administracyjnej skierowanej do indywidualnego podmiotu wydanej na podstawie przepisu prawa materialnego administracyjnego (Por. Tamże, str. 174 i n.). Zatem interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. musi mieć umocowanie w konkretnej normie prawa administracyjnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Interes faktyczny jest pojęciem odmiennym i należy go kwalifikować jako stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, tak jak w przypadku interesu prawnego, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (Patrz. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Lexis Nexis 2008, str. 60). W rozpoznawanej sprawie Skarżący podał jedynie, że utworzenie kolejnego rewiru komorniczego dla uczestnika postępowania – B. E. W. na obszarze właściwości Sądu Rejonowego w Z. spowoduje szkody o charakterze majątkowym. Według Skarżącego będą się one wiązały z koniecznością zmniejszenia powierzchni biurowej wynajmowanego lokalu i potencjalną, jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, z utratą części dotychczasowych klientów. Tym samym, jak twierdzi Skarżący, zostanie naruszony jego interes prawny, którego źródła upatruje w normie zawartej w art. 415 k.c. dotyczącej deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej. Powyższe okoliczności powołane w skardze kasacyjnej, mają przede wszystkim charakter hipotetyczny. Ponadto nie świadczą one o istnieniu interesu prawnego Skarżącego lecz o interesie faktycznym, a nawet rzec by można o interesie ekonomicznym, który będzie się wiązał z funkcjonowaniem obok kancelarii Skarżącego na terenie właściwości Sądu Rejonowego w Z. innej, konkurencyjnej kancelarii komorniczej. Podstawy prawnej interesu prawnego w sprawie nie może stanowić wskazany przez Skarżącego art. 415 k.c. Przepis ten określa ogólną regułę dla odpowiedzialności za szkodę, do której doszło wskutek zdarzeń nazywanych czynami niedozwolonymi (odpowiedzialność deliktowa). Jest to przepis prawa prywatnego dotyczący odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na zasadzie winy. Nie ma on zastosowania do czynności i działań podejmowanych przez organy administracji publicznej wywołujących szkodę, które zostały uregulowane w art. 417 k.c., lecz do stosunków między podmiotami prywatnymi. Reasumując stwierdzić należy, że D. S. nie posiadał interesu prawnego do przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego B. E. W. i w związku z tym nie mógł wnieść środka odwoławczego od decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w tej sprawie. Tym samym należy uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji o oddaleniu skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie za prawidłowe. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.